I OSK 899/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1097/15 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji: Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2011 r., potwierdził na rzecz J. K., S. B. i I. H. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M. i W. małż. O. nieruchomości obejmującej [...] ha ziemi ornej, [...] ha łąki , [...] ha lasu dębowego oraz [...] ha lasu sosnowego. Ustalając wysokość rekompensaty (realizowanej w formie świadczenia pieniężnego), organ dokonał pomniejszenia kwoty tego świadczenia - stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej ustawa) – o wartość nabytego na mocy aktu nadania Przewodniczącego Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z [...] października 1952 r. nr [...] gospodarstwa rolnego w miejscowości W. o pow. [...] ha. Gospodarstwo to bowiem zostało przekazane nabywcy przy zwolnieniu go – jako repatrianta - z obowiązku zapłaty, co wynika z orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1958 r. nr [...] o wykonaniu aktu nadania (określającego wielkość gospodarstwa na [...] ha). Powyższe decyzje poddane zostały kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1385/11 oddalił złożoną przez S. B. skargę. Wywiedzioną od tego wyroku skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 762/13. W tym stanie rzeczy S. B. pismami z [...] grudnia 2014 r. oraz [...] stycznia 2015 r., doprecyzowanymi ostatecznie pismem z [...] lutego 2015 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2011r. jako rażąco naruszającej prawo, którego to naruszenia upatrywała w nieprawidłowo ustalonej przez Ministra powierzchni nieruchomości otrzymanej przez jej poprzedników w W. Wskazywała w tym kontekście na rozbieżności pomiędzy powierzchnią wskazywaną w akcie nadania jak i orzeczeniu o wykonaniu tegoż aktu, a także powierzchnią podawaną przez Ministra w uzasadnieniu decyzji. Kwestionowała także ustalenia organu związane z przekazaniem części przyznanego gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę – co miało miejsce na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1954 r. nr [...]. Uznawała także za niewłaściwie sporządzone w sprawie operaty szacunkowe, w oparciu o które ustalano wysokość rekompensaty, gdyż w jej ocenie nie uwzględniają one właściwej powierzchni nieruchomości pozostawionej poza granicami Rzeczypospolitej, ustalonej wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Gorzowie Wlkp. z [...] maja 1992 r., sygn. akt [...]. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Minister Skarbu Państwa, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji uznając, że zaistniała przeszkoda o charakterze przedmiotowym powodująca niedopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego i merytorycznego rozpoznania wniosku, wynikająca z uprzednio dokonanej przez Sąd oceny decyzji, której legalność miałaby być weryfikowana. Formułując tę ocenę Minister odwołał się do poglądów prezentowanych w tym aspekcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także wskazywał, iż z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd nie będąc związany zarzutami skargi z urzędu bada, czy zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności. Zwrócił jednocześnie uwagę, że zarzuty obecnie formułowane w stosunku do decyzji z [...] maja 2011 r. są tożsame z zarzutami skargi, którą sąd oddalił wyrokiem z 16 listopada 2012 r. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., utrzymał w mocy swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie, podtrzymując uprzednio podnoszoną argumentację. W skardze do sądu administracyjnego strona ponownie wskazała na nieścisłości w ustaleniach dotyczących obszaru gospodarstwa rolnego przydzielonego jej poprzednikom prawnym, w tym danych podawanych przez Ministra Skarbu Państwa w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2011 r., jak też rodzajów nieruchomości tworzących to gospodarstwo, zaprzeczając m.in. by przedmiotem nadania był las. Podniosła także argument o błędnych ustaleniach dotyczących zdania na Skarb Państwa w zamian za rentę całego gospodarstwa w W., w sytuacji gdy w rzeczywistości pozostawiono wówczas przy właścicielce [...] ha z [...],[...] ha, która to część stanowi obecnie jej własność. Kwestionowała ponadto poprawność wycen sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby ustalenia należnej rekompensaty. W konkluzji skargi podniosła argument, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi o odmowie wszczęcia postępowania jeżeli z wnioskiem w tym względzie nie występuje strona, a ona stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2011 r. była. Wskazywał również, iż nie otrzymała wyroku NSA z 10 października 2012 r. sygn. akt. II OSK 1087/11, którego teza przywołana była przez Ministra w zaskarżonym postanowienie i wyrok ten także kwestionuje. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te wprawdzie nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej należy przyjąć, że obejmują ona takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do uruchomienie postępowania. Za taką przeszkodę o charakterze przedmiotowym uznać należy uprzednio sformułowaną przez sąd administracyjny ocenę legalności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę jest rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności, a jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że z urzędu powinien badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd takich naruszeń prawa nie dostrzegł. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 2, poz.18.) żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Mimo, że powyższa uchwała została podjęta w okresie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a., a przed okresem obowiązywania art. 61a § 1 k.p.a., pozostaje aktualna w niniejszej sprawie, gdyż przepisy te dotyczą jedynie formy odmowy wszczęcia postępowania (decyzją – na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., albo postanowieniem – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.). W motywach tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednocześnie m.in., że "ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji." Sąd I instancji stwierdził, że analiza treści uzasadnień wyroków tak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2014 r. jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2014 r., a także akt sądowych sprawy I SA/Wa 1385/11, wskazuje w sposób jednoznaczny, że przyczyny, w których skarżąca upatruje kwalifikowanej wadliwości prawnej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2011 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] są tożsame z tymi, które wskazywała wnosząc uprzednio do sądu na tę decyzję skargę, a w dalszej kolejności nieskuteczną skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji. Sprowadzały się one do zarzutów dotyczących nieadekwatnych ustaleń w zakresie powierzchni nieruchomości otrzymanej przez jej poprzedniczkę prawną – M. O. w miejscowości W., a także błędnego przyjęcia tej powierzchni w operatach szacunkowych. W tym stanie rzeczy oddalenie wniesionej skargi (oraz skargi kasacyjnej), jak też zawarcie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zwrotu stosunkowego o prawidłowo ustalonym przez organy stanie faktycznym i prawnym sprawy i właściwej interpretacji przez te organy mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy zabużańskiej (vide str. 3 uzasadnienia wyroku), a w konsekwencji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oznacza, że Sąd ów sformułowanych przez S. B. zarzutów nie uznał za zasadne, nie stwierdził także w kwestionowanej decyzji kwalifikowanych wad prawnych mających wynikać z okoliczności podnoszonych przez stronę. Prowadzi to do wniosku, że ponowna kontrola decyzji w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy tożsamej treści zarzutów, ze względu na zaistnienie przeszkody przedmiotowej w postaci stanu powagi rzeczy osądzonej, nie jest możliwa. Prowadzenie w takich okolicznościach faktycznych i prawnych postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności miałoby na celu ponowną kontrolę decyzji prawomocnie już ocenionej, co ze względu na związanie organów oraz sądów z mocy art. 170 i 171 p.p.s.a. prawomocnym wyrokiem, jest prawnie niedopuszczalne. W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy z dokumentów wynika, że skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności i w skardze do sądu podnosiła zarzuty, które nie są tożsame. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Minister nie przeprowadził analizy, czy faktycznie istnieje tożsamość zarzutów podnoszonych przez stronę w niniejszej sprawie, z zarzutami rozważanymi w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem. Twierdzenie organu o ich tożsamości nie zostało poparte analizą zarzutów. Brak ten zaakceptował Sąd I instancji. Sąd ten niewłaściwie zastosował art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy dokładne wymienienie zarzutów stawianych przez stronę w obu pismach, prowadzi do wniosku, że nie były one tożsame. Część z nich dotyczy kwestii powierzchni gospodarstwa otrzymanego przez poprzedniczkę prawną, ale pozostałych nie można uznać za tożsame. Przy stwierdzeniu, że chociaż jeden z zarzutów nie jest tożsamy, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia art. 61a § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Nie można natomiast poprzez zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. W rozpoznawanym przypadku zachodzi natomiast właśnie taka sytuacja, gdy formułowana w skardze kasacyjnej teza o niewłaściwym zastosowaniu art. 61a § 1 k.p.a. odnoszona jest do stanu faktycznego odmiennego, niż przyjęty przez Sąd I instancji, jednocześnie jednak nie towarzyszy temu żaden zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych. Skoro nie wykazano w skardze, jakie przepisy dotyczące postępowania dowodowego Sąd I instancji naruszył, to w konsekwencji nie można negować zasadności zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji w zakresie stanu faktycznego przyjął bowiem, że zarzuty zgłaszane pod adresem decyzji dotychczasowej w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności są rzeczowo tożsame z zarzutami badanymi przez sąd administracyjny w postępowaniu dotyczącym kontroli legalności tej decyzji. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, analiza treści uzasadnień wyroku WSA z 16 listopada 2014 r. i NSA z 12 sierpnia 2014, a także akt sądowych sprawy I SA/Wa 1385/11 wykazuje, że przyczyny, w których skarżąca upatruje kwalifikowanej wady decyzji Ministra z [...] maja 2011 r. są tożsame z tymi, które wskazywała wnosząc uprzednio skargę do sądu na tę decyzję, a następnie skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie przepisy postępowania zostały przez Sąd I instancji naruszone, skutkując wadliwymi ustaleniami w zakresie tożsamości zgłoszonych zarzutów. Zwraca także uwagę, że stawiając zarzut takiej nietożsamości w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano ostatecznie, jakie nowe zarzuty pojawiły się na etapie wniosku o stwierdzenie nieważności. Gdy mowa o rzeczowej tożsamości zarzutów, to nie sprowadza się ona do nadania kolejnym zarzutom takiej samej szaty słownej. Nie o odrębność sformułowań chodzi, ale o tożsamość przedmiotową, czyli dotyczącą analogicznych kwestii. Taka rzeczowa zbieżność między zarzutami zgłaszanymi w każdym z postępowań istnieje, w skardze kasacyjnej natomiast nie określono, jakie normy postępowania dowodowego Sąd I instancji naruszył, dochodząc do wskazanych wyżej wniosków. Skoro nie obalono w skardze kasacyjnej zasadności przyjęcia przez Sąd I instancji, że w toku sądowej kontroli decyzji dotychczasowej badane były kwestie, objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej, to nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich uzasadnionych przyczyn należy zaliczyć sytuację, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Wyrok sądu oddalający skargę jest konsekwencją stwierdzenia, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności także pod względem przesłanek nieważności. Stwierdzenie takich przesłanek obliguje bowiem sąd administracyjny do uwzględnienia skargi. Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do przesłanek, jakie podlegały badaniu w postępowaniu o sygn. I SA/Wa 1385/11 i I OSK 762/13, a to ze względu na tezy zawarte w uchwale siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09. Skoro ustalono, że oddalenie skargi nastąpiło przy rozważeniu przez sąd okoliczności zgłaszanych jako podstawa nieważności, to zasadne było w stosunku do wniosku o stwierdzenie nieważności wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a to ze względu na przeszkodę przedmiotową w postaci powagi rzeczy osądzonej Stanowisko w tym zakresie, dotyczące stosowania art. 61a § 1 k.p.a., przyjęte przez Sąd I instancji, jest prawidłowe. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony. W niniejszej sprawie koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ze względu na sytuację majątkową skarżącej zostało przyznane prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata. Jakkolwiek w takim przypadku, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, strona która ją wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ (art. 204 pkt 1 p.p.s.a.), to w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie dotyczącej roszczeń z tytułu mienia pozostawionego poza granicami RP, następczyni prawna osób pozbawionych majątku w wyniku wojny, pozostająca w trudnej sytuacji majątkowej, nie powinna ponosić kosztów udziału pełnomocnika organu w rozprawie, skoro udział ten nie wiązał się z jakąkolwiek inną aktywnością pełnomocnika, w szczególności sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną i nie był konieczny do jej rozpoznania, skoro Sąd nie wzywał stron do obowiązkowego stawiennictwa.