II SA/Lu 77/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] Funduszu [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Fundusz [...] w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]. Prezydent miasta B. P. zatwierdził dokonany z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w B. P. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność I. F. I. Z. A. N. /w 6/12 części/, W. J. /w 3/12 części/, G. P. /w 2/12 części/ i R. J. /w 1/12 części/, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem 2188 o powierzchni 0.0619ha na dwie działki: nr [...] o powierzchni 0,0260ha i nr [...] o powierzchni 0,0359ha z przeznaczeniem na realizację publicznego ciągu pieszego. W uzasadnieniu podano, że projekt podziału wspomnianej nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. pod nazwą "Centrum" etap I, uchwalonego przez Radę Miasta B. P. uchwałą Nr VI/141/04 z dnia 28 października 2004r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2005r., Nr 25, poz.818). Według jego ustaleń przedmiotowa nieruchomość leży w terenie oznaczonym symbolami 51 U/MC, oznaczającym tereny usług komercyjnych, zwartej zabudowy mieszkaniowej i 72 KUP - ciąg pieszy publiczny. Dla realizacji tej inwestycji, ciągu pieszego, która w ocenie Prezydenta mieści się w pojęciu celu publicznego w rozumieniu art.2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydzielono działkę nr [...] o pow.359m2. Organ zaznaczył, że proponowany projekt podziału został pozytywnie zaopiniowany przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją z dnia [...]. Po rozpoznaniu odwołania I. F. I. Z. A. N. w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Prezydenta Miasta utrzymało w mocy. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 97 ust.3 pkt.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości z urzędu może nastąpić wówczas, gdy jest niezbędny do realizacji celów publicznych, ta zaś okoliczność nie budzi zastrzeżeń. Z kolei zgodnie z art. 6 tej ustawy celem publicznym jest "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art.6 pkt 1). Z tą definicją koresponduje definicja z art.2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której inwestycja celu publicznego to działania o znaczeniu lokalnym /gminnym/ i ponadlokalnym /powiatowym, wojewódzkim i krajowym/, a także krajowym /obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne/, bez względu na status podmiotu podejmującego tego działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Kolegium nie ma wątpliwości, że zatwierdzony podział jest niezbędny dla realizacji celu publicznego, użycie bowiem w opisie planu symbolu 72 KUP "ciąg pieszy publiczny", oznacza w istocie drogę publiczną. Symbolu KUP, zdaniem Kolegium, plan używa na oznaczenie jednej z kategorii ulic, których linie rozgraniczające wyznacza rysunek planu (72 to kolejny numer porządkowy). Symbol ten w tekście planu opisany jest w rozdziale drugim "2. Ustalenia dla całego obszaru objętego planem", w §9 "Ustaleń przestrzennych", a następnie szczegółowo w rozdziale piątym "5.Komunikacja", w §42. Zgodnie z przyjętymi dla całego obszaru ustaleniami przestrzennymi (rozdział 2, §9 planu) tereny komunikacyjne, wydzielone liniami rozgraniczającymi, zostały oznaczone odpowiednimi symbolami literowymi, a na rysunku planu symbole te zapisano wielkimi literami. Symbol KUP oznacza "ulice piesze" (inne symbole to m.in. KUG - ulice główne, KUZ - ulice zbiorcze czy KUL - ulice lokalne). Ponadto zgodnie z §42 części opisowej planu wszystkie ulice wszystkich kategorii, które są w nim enumeratywnie wymienione są drogami publicznymi. Plan w tym miejscu posługuje się określeniem "ulica publiczna", jednakże biorąc pod uwagę definicje normatywne z ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm.), w myśl których "ulica" to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy w planie miejscowym (art.4 pkt 3), nie ma w tym wypadku wątpliwości, że określenie "ulica publiczna" jest tożsame z określeniem "droga publiczna". Organ zaznaczył ponadto, że skoro plan wydziela liniami rozgraniczającymi teren przeznaczony na poszczególne drogi przypisując im konkretną funkcję oznaczoną symbolem literowym (§9) oraz określa przebieg i parametry geometryczne przekrojów poszczególnych ulic publicznych (§42 planu), to nie ma wątpliwości, że taki sposób wyodrębnienia odpowiada definicji "pasa drogowego", zawartej w art.4 pkt 1 ustawy o drogach publicznej. Pasem drogowym - w myśl tej definicji - jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W tym konkretnym wypadku, zgodnie z funkcją opisaną w planie miejscowym symbolem KUP, w liniach rozgraniczających znajdzie się pas drogowy "ulicy pieszej", której nazwę i parametry określa §42 planu - będzie to ulica piesza 72 KUP, o nazwie "projektowany ciąg pieszy II od ul. [...] do PI. R., której szerokość w liniach rozgraniczających będzie wynosić od 5 do 12 metrów. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium doszło do wniosku, że ulica piesza 72 KUP jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów tej ostatniej ustawy. W ocenie organu za odmienną ocena nie przemawia fakt, że według planu omawiana ulica przeznaczona jest wyłącznie dla ruchu pieszego. że nie jest to "droga", skoro taki wymóg nie wynika z art. 1 ustawy o drogach publicznych, według którego drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Kolegium przekonywało, że dla uznania konkretnej drogi za drogę publiczną nie musi mieć ona wszystkich elementów drogi jako budowli, a więc nie musi mieć jednocześnie jezdni, torowiska tramwajowego, chodnika i wszystkich innych urządzeń i instalacji, jakie lokalizuje się w pasie drogowym. Tylko droga przeznaczona do ruchu pojazdów musi mieć jezdnię (art.4 pkt 5), nie w każdej drodze musi być torowisko tramwajowe (art.4 pkt 4) i nie każda droga musi mieć chodnik, bo chodnika nie mają drogi, na których nie przewiduje się ruchu pieszych (art.4 pkt 6). Wobec tego drogą będzie też budowla z takimi obiektami inżynierskimi urządzeniami oraz instalacjami, która będzie stanowiła całość techniczno-użytkową będzie przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, na które to pojęcie składa się ruch pojazdów i ruch pieszych. Drogą będzie więc budowla spełniająca warunki z art.4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów, jak i budowla spełniająca warunki z art.4 pkt 2 ustawy przeznaczona wyłącznie do ruchu pieszych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. F. I. Z. A. N. w W. zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie: 1) art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż wydzielenie gruntu pod ciąg pieszy jest inwestycją celu publicznego; 2) art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż dokonany z urzędu przez Prezydenta Miasta B. P. podziału nieruchomości położonej w B. P. przy ul. [...] (działka gruntu nr [...] o pow. 0,0619 ha) jest niezbędny do realizacji celu publicznego; 3) naruszenie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez uznanie przez organ administracyjny, że teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. jako 72 KUP, tj. ciąg pieszy publiczny jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych; 4) naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), poprzez istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącego, której to nieruchomości jest współwłaścicielem wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący przekonywał, że samo oznaczenie ciągu pieszego jako publiczny nie przesądza o spełnieniu celu publicznego. Drogi publiczne powinny mieć parametry techniczne i użytkowe, odpowiadające określonym klasom dróg publicznych, odpowiednio w sposób określony w § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Zaprojektowany ciąg pieszy o symbolu 72 KUP nie jest kwalifikowany w normatywnym ujęciu jako droga publiczna, dlatego uznanie wydzielenia gruntów pod jego budowę jako drogi o charakterze drogi publicznej za cel publiczny nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mianem dróg publicznych określa wydzielenie gruntów pod drogi publiczne oraz budowę i utrzymanie takich dróg, a więc wyłącznie klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych. Skoro plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania. Ciąg pieszy nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wydzielenie gruntu pod ten ciąg nie jest inwestycją celu publicznego i nie może stanowić przesłanki podziału nieruchomości. Drogi niepubliczne nie stanowią bowiem celu publicznego. Nie można więc zaliczyć do kategorii celów publicznych budowy, utrzymania, wydzielania, czy robót budowlanych związanych z drogami wewnętrznymi, ani związanych z drogami dojazdowymi i lokalnymi, które nie mieszczą się w definicji drogi publicznej. W ocenie skarżącego brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że "ulica piesza" odpowiada którejś z kategorii dróg wymienionych w ustawie o drogach publicznych, nie znajduje się także w ciągu ulicy zaliczonej do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co mogłoby lec u podstaw uznania określonego odcinka drogi za drogę tej samej kategorii, w którego ciągu znajduje się projektowana ulica. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na brak rozważenia, czy zaprojektowany ciąg pieszy o symbolu 72 KUP, ograniczający jego prawo własności stanowi racjonalne rozwiązanie, zapewniające prawidłową obsługę komunikacyjną i czy powyższego prawa własności nie ogranicza w sposób nadmierny. Wyjaśnił, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się lokal użytkowy, który oddal w najem z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną. Na wydzielonej działce nr [...] o pow. 359 m2 przeznaczonej na realizację ciągu pieszego publicznego znajduje się budynek, w którym mieści się chłodnia najemcy oraz dalej kontenery na śmieci. Podział nieruchomości spowoduje konieczność rozbiórki chłodni, co w istotny sposób zakłóci funkcjonowania lokalu najemcy. Biorąc pod uwagę powierzchnię działki pozostającej po podziale we władaniu współwłaścicieli, nie będzie możliwym przeniesienie chłodni w inne miejsce. Dodatkowo koniecznym będzie przestawienie kontenerów na śmieci w miejsce praktycznie tuż obok budynków. Powyższe w sposób rażący naruszy przestrzeń życiową pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak również podmiotu korzystającego z nieruchomości na podstawie umowy najmu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując swoją dotychczasową argumentacje wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przekonanie skarżącego kwestionującego zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości dokonanego z urzędu, a więc zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z 2014r. Poz. 518 ) w warunkach niezbędności dla realizacji celów publicznych ma uzasadnione podstawy. W orzecznictwie od dawna uważa się, że celem publicznym może być tylko cel wprost wyrażony w przepisie art. 6 pkt 1 – 9 powołanej ustawy, bądź też zgodnie z art. 6 pkt 10, cel określony jako publiczny w innej ustawie. Jasne jest, że inną ustawą, o jakiej mowa w tym przepisie, jest ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 647 ), która stosownie do art. 1 pkt.2 określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Nie ulega jednak wątpliwości, że cel publiczny określony w tej ustawie musi mieć przeznaczenie wyraźnie powiązane z przeznaczeniem celów określonych w zamkniętym katalogu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym wprost stanowi art. 2 pkt.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wystarczy zatem samo określenie konkretnego działania, urządzenia lub obiektu za cele publiczne, ale wymagane jest, aby przepis wprost nazywał je celem publicznym ( uchwała SN z dnia 17 lipca 2003r. III CZP 46/03 OSNC 2004, Nr 10, poz. 153 ). W tym kontekście nie można podzielić stanowiska organów, które uważają ciąg pieszy, oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. obejmującego teren " Centrum " symbolem 72KUP, za cel publiczny, skoro ta kategoria nie została wymieniona w powołanym już art. 6 ustawy ( por. także wyroki NSA z dnia 6 sierpnia 2014r. II OSK 363/13 i 19 czerwca 2013r. II OSK 3101/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Za taką argumentacją przemawia również zamieszczenie w omawianym przepisie jako celu publicznego drogi rowerowej, rozumianej według art. 4 pkt.11a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 260 ) jako drogi przeznaczonej dla ruchu rowerów albo rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Skoro tylko ustawodawca jest władny uznać określony cel jako publiczny, wydaje się oczywiste, że jego zamiarem nie było rozszerzenie tego katalogu na inne jeszcze formy organizacji ruchu. Jeśli interpretować ściśle ten zapis, a tego wymaga art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest również oczywiste, ze droga rowerowa nie może być utożsamiana z ciągiem pieszym. Umieszczenie jej wśród celów publicznych, jako odrębnej kategorii obok dróg publicznych stanowi natomiast jednoznaczną wskazówkę, że także ciągi piesze nie mogą być uznane za drogi publiczne, jak zdają się sądzić organy. Przemawia za tym również definicja drogi publicznej, przez którą należy rozumieć stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych drogę zaliczoną na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jakkolwiek jasne jest, że zaliczenie drogi do określonej kategorii (droga wojewódzka, powiatowa, gminna) w drodze podjęcia stosownej uchwały (sejmiku województwa, rady powiatu, rady gminy) może mieć miejsce dopiero po wybudowaniu drogi i po włączeniu jej do eksploatacji, to przecież nie ulega wątpliwości, że powinna zostać ujęta już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Taki zabieg pozwala na wyodrębnienie dróg wewnętrznych które nie są zaliczone do dróg publicznych, ale z pewnością stanowią element komunikacyjny miasta podobnie jak parkingi, place czy właśnie ulice piesze, o czym stanowi § 9 planu. Z pewnością wypełniają one potoczne rozumienie celu publicznego, skoro są ogólnie dostępne i służy ogółowi mieszkańców, co jednak w żaden sposób nie usprawiedliwia traktowanie ich jako cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższą argumentacja znajduje wzmocnienie, jeśli zważyć na definicję drogi, przez którą zgodnie z art. 4 ustawy o drogach publicznych należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Chodnik przeznaczony do ruchu pieszych ( art.4 pkt 6 ), obok jezdni przeznaczonej do ruchu pojazdów ( art. 4 pkt 5 ) stanowi natomiast część drogi. Jeśli zatem ciąg pieszy nie jest przeznaczony do ruchu pojazdów, nie może zostać uznany także za chodnik w powyższym rozumieniu. Nie stanowi zatem elementu drogi, ale jest samodzielnym urządzeniem. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje, na co kładzie nacisk Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 42 części opisowej sytuuje ciągi piesze, w tym oznaczony symbolem 72 KUP, jako ulice publiczne, skoro jak już wspomniano, cel publiczny musi się odnosić do wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2015r. II OSK 2865/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) nie jest uprawniony pogląd, że skoro ciągi piesze nie mają statusu drogi publicznej nie mogą być objęte postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ciąg pieszy wpisuje się w system komunikacji i należy go zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej. Nie ma zatem przeszkód, aby tego rodzaju droga objęta została postanowieniami planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., II OSK 122/09). Sąd zaznaczył przy tym, że samo zawarcie danego ustalenia (przeznaczenia) w planie miejscowym nie pozbawia uprawnień właścicielskich i nie kreuje uprawnień innych podmiotów do konkretnej nieruchomości. Słusznie zatem uważa skarżący, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do dokonania podziału przedmiotowych działek z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie w tej sprawie, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa powinno zatem ulec umorzeniu Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) oraz art. 145 § 3 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta miasta B. P. oraz postępowanie administracyjne umorzyć. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z 14 ust.2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. DZ. U z 2013r. poz. 490 ze zmianami).