II OSK 3073/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Op 285/15 w sprawie ze skargi A. P. i I. P. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz A. P. i I. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. i I. P. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Starosta Krapkowicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w G. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych i gazowych w K. na nieruchomości nr ewid. [...], kategoria obiektu: VIII, XX, XXII. Pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. A. P. i I. P. (właściciele działki nr [...]) wnieśli o wznowienie ww. postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na nieprzyznanie im statusu strony tego postępowania. Jak wskazali wnioskodawcy informację o wydaniu decyzji uzyskali w dniach 12 i 13 sierpnia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Starosta Krapkowicki na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2013 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę Opolskiego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta Krapkowicki na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2013 r. Jak wskazał organ przedmiotowa inwestycja składa się z wiaty z: dystrybutorami, obiektu stacji ze sklepem, zbiornika podziemnego na gaz LPG 20 m3, podziemnego zbiornika paliw płynnych o pojemności 2 x 60 m3, parkingu na samochody osobowe i ciężarowe wraz z utwardzonym placem, przyłącza na ścieki sanitarne wraz z przyobiektową oczyszczalnią ścieków, przyłącza wody ze studni wierconej, odprowadzenia wód opadowych. Zlokalizowana została na działce nr [...], która bezpośrednio graniczy z działkami nr [...]. Od działki wnioskodawców (nr [...]) oddziela je działka nr [...] oraz działka nr [...]. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna zarówno z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), tj. z § 11 i 12, § 19 – 20, § 26, § 31, § 34 -38 oraz § 272 ust. 1, jak również z § 98 ust. 1 pkt 5, § 104 i § 124 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.). Z przepisów technicznych wynika bezsprzecznie, że parametry techniczne i użytkowe stacji paliw w żaden sposób nie oddziałują na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], jak również nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu, a obszar oddziaływania ogranicza się tylko do działki inwestora. Kwestia wjazdu i zjazdu na teren stacji paliw nie była przedmiotem postępowania na etapie pozwolenia na budowę, chociaż z projektu zagospodarowania wynika, że nie powodują one ograniczenia ani nie oddziałują na nieruchomość wnioskodawców. Organ stwierdził też, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną, ale stanowi grunty orne i nieużytki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Opolski – po rozpatrzeniu odwołania I. i A. P.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy, odległość projektowanego pawilonu na działce nr [...] od działki nr [...] wyniesie około 50 m, natomiast zbiorników około 85 m. Odległość podziemnego zbiornika LPG od działki nr [...] wyniesie około 120 m. Tym samym Wojewoda podzielił stanowisko, że przedmiotowa inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki odwołujących się, a zatem nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła I. i A. P., zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 6 K.p.a. a także art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że działka nr [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji i skarżącym nie przysługuje przymiot strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podlegała ona uwzględnieniu. Podkreślając nadzwyczajny charakter instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnicza kwestia statusu skarżących jako stron postępowania regulowana jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Odwołując się do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) oraz przedmiotu postępowania, Sąd podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę i inne cechy charakterystyczne obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zdaniem Sądu, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego czy projekt budowlany, w ocenie organu, spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych. Sąd nie przychylił się do twierdzenia organów, że obszar oddziaływania nie obejmuje swym zakresem działki skarżących, z uwagi na to, że projektowana inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania bądź korzystania z tej działki. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Status strony postępowania daje bowiem danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu dla ochrony jego praw. W okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji skupiły się przede wszystkim na weryfikacji spełnienia przez przedmiotową inwestycję określonych norm techniczno – budowlanych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., a więc przyjęły założenie, że skoro wskazane przepisy nie powodują w związku z planowaną inwestycją ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, to nie przysługuje im status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Tymczasem dla prawidłowej oceny należało zbadać, czy mógł on potencjalnie zostać naruszony. Jeśli taka możliwość mogłaby zaistnieć, to należało tenże status strony przyznać i z udziałem skarżących ponownie rozpoznać sprawę, badając, czy to naruszenie rzeczywiście by wystąpiło. Przyznanie statusu strony nie musi potwierdzić naruszenia interesu podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, pozostając w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a.). W ocenie Sądu, przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został przypisany wszystkim tym podmiotom, których prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno – budowlanymi powinny zostać uwzględnione w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W przypadku zaś wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać je na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron. W przedmiotowej sprawie, organy badały z kolei faktyczne możliwość wpływu inwestycji budowy stacji paliw płynnych i gazowych na sposób wykonywania prawa własności przez skarżących (posadowienie budynku wraz z rozwiązaniami infrastruktury, odległości od granic z działkami sąsiednimi w tym z działką nr [...]), zatem dopuszczały możliwość ograniczenia skarżących w ich uprawnieniach właścicielskich, ale nie przyznając statusu strony czyniły to bez ich udziału, z naruszeniem procedury administracyjnej, uniemożliwiając dochodzenie swoich racji. Ponadto Sąd pierwszej instancji odwołał się do poglądów orzecznictwa, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym miał w miarę możliwości takie same prawa. To powoduje, że przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest interpretowany obecnie szerzej, tzn. przez pryzmat całokształtu przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczących procesu budowlanego. Te natomiast nie różnicują zakresu ochrony uzasadnionych interesów podczas procesu inwestycyjnego, a więc nie przyznają pierwszeństwa którymkolwiek interesom. § 13 powinien mieć zastosowanie nie tylko do obiektów już istniejących, ale też do projektowanych obiektów na działkach sąsiednich wobec terenu inwestycji, a nawet wówczas, gdy np. właściciel nieruchomości sąsiedniej wobec terenu inwestycji nie ma jeszcze sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Zasada ta nie pozwala na dzielenie inwestorów pod względem pierwszeństwa w realizowaniu inwestycji, a jej celem jest zapewnienie wszystkim równego traktowania. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że dokonana w sprawie ocena statusu skarżących nie odpowiada ww. wymogom i obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia prawa – art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a. i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie przyznając skarżącym statusu strony, organy obydwu instancji błędnie oceniły brak podstawy wznowienia postępowania i błędnie zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., który ma zastosowanie, gdy nie zachodzi podstawa wznowienia podana przez stronę. Odniesienie się z kolei do pozostałych zrzutów skargi byłoby przedwczesne na obecnym etapie postępowania. Ocena bowiem powołanych naruszeń aktualizuje się dopiero po stwierdzeniu, że przysługuje skarżącym przymiot strony, a ta kwestia wymaga poczynienia dalszych ustaleń i rozważenia wszelkich okoliczności, niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia wznowionego postępowania, w tym wskazywanych przez skarżących, co z kolei niewątpliwie determinować będzie podstawę i treść rozstrzygnięcia, uzasadnionego zgodnie z zapisem art. 107 § 3 K.p.a. Ze wskazanych wyżej względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Sp. z o. o. w G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - przepisów postępowania, które to uchybienie miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2014 r., poz. 1674 – zwanej dalej P.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący w zakresie oceny interesu prawnego skarżących, podczas gdy należy uznać iż organ przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające i zdefiniował prawidłowo obszar oddziaływania nieruchomości inwestora w stosunku do nieruchomości skarżących, 2. przepisów prawa materialnego tj.: poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w zw. art. 1 § 2 P.u.s.a. i z art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że obszar oddziaływania inwestycji realizowanej zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi relewantny dla ustalenia interesu prawnego obejmuje również obszar w stosunku do którego może tylko potencjalnie występować niezdefiniowane oddziaływanie działalności podmiotu korzystającego z inwestycji do działalności gospodarczej i ocena tego potencjalnego oddziaływania w oderwaniu od określonych przepisów prawa materialnego oraz okoliczności danej sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie jej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w toku postępowania, na każdym z jego etapów, analizowano dokładnie zakres oddziaływania inwestycji w celu ustalenia obszaru oddziaływania planowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i ustalenia jakich ewentualnie nieruchomości sąsiednich może on dotyczyć. W rezultacie dokonanych analiz, organy stwierdziły, że cała inwestycja zamyka się na terenie inwestora, tj. działce nr [...] i zachowane zostały wszelkie odległości wymagane prawem. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli I. P. i A. P., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. Przede wszystkim podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że ograniczenie badania legitymacji strony jedynie do weryfikacji, czy przedmiotowa inwestycja spełnia normy techniczno – budowlane stanowi o naruszeniu ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić trzeba, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Nie budzi w orzecznictwie wątpliwości, że przejawami takiego oddziaływania są również hałas, wibracje, podobnie jak przykładowo: zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zaznaczyć także wyraźnie trzeba, że ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" z art. 3 pkt 20 Prawa budowlane nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia, skoro w ww. definicji jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzającym związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych należą również przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Tak więc przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać również z ochrony przysługującemu mu prawa własności (por. wyroki z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06; 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11; 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 176/12; 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1899/13; 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1344/14 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności te nie były przedmiotem analizy organów orzekających w sprawie wznowienia postępowania tym bardziej przy uwzględnieniu przedmiotu pozwolenia na budowę, który stanowi stacja paliw płynnych i gazowych. Jest to o tyle istotne, że jest to inwestycja niejako z założenia o większym niż przeciętny stopniu skomplikowania i oddziaływania na otoczenie, a zatem nie można tylko i wyłącznie na podstawie analizy przepisów techniczno – budowlanych stwierdzić, że ich oddziaływanie ogranicza się do działki zainwestowanej, jak to uczyniły organy w niniejszej sprawie. Powyższe założenie potwierdza również fakt, że na potrzeby niniejszej inwestycji wydano m.in. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzję o zatwierdzeniu robót geologicznych, czy decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym. Słuszna przy tym pozostaje także uwaga Sądu pierwszej instancji, znajdująca swoje źródło w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nadanie określonemu podmiotowi statusu strony służy przede wszystkim umożliwieniu mu wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a więc że nieruchomość należąca do niego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z przyczyn powyżej wskazanych niezasadny okazał się być również drugi zarzut kasacji, tj. naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Samo ograniczenie się do badania przepisów techniczno – budowlanych nie pozwala na wykluczenie wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA z 2013 r., z. 3, poz. 38).