II OSK 482/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 226/15 w zakresie odrzucenia skargi B. T. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] w przedmiocie negatywnego stanowiska w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę B. T. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy ponownego podjęcia procedury zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rada Miejska B. zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, przyjęła negatywne stanowisko w sprawie ponownego podjęcia procedury zmiany studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ul. W. w celu umożliwienia na nim lokalizacji obiektu handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² tak jak przewidywano to w niezatwierdzonym w 2012 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta B. Przyjęty w poprzedniej kadencji Rady Miejskiej projekt uchwały w sprawie zmiany studium został przedłożony Radzie Miejskiej do uchwalenia, lecz uchwała nie została przez Radę podjęta. Po przeprowadzonych spotkaniach z mieszkańcami oraz po przeprowadzonej dyskusji Rada Miejska w B. uznała za niecelowe ponowne podjęcie procedury zmiany studium i planu miejscowego na cel określony we wniosku skarżącej. B. T. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie stanowiska dotyczącego jej wniosku. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji oraz art. 6 i 8 K.p.a., a także art. 5a ust. 1 i art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015, poz. 1515), wskazując na negatywny wpływ uchwały na jej interes prawny w postaci utraty możliwości sfinalizowania transakcji sprzedaży gruntu na korzystnych dla siebie warunkach, tj. po cenie jaką można byłoby uzyskać po dokonaniu wnioskowanej zmiany planu miejscowego. Skarżąca podniosła, że po dokonanym podziale jej nieruchomości złożyła w dniu 16 stycznia 2015 r. wniosek o zmianę zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprawa ta została niewłaściwie zreferowanie na spotkaniu w dniu 20 lutego 2015 r. oraz na sesji Rady w dniu 25 lutego 2015 r. Skarżąca zakwestionowała odwoływanie się w uzasadnieniu uchwały do rozstrzygnięcia poprzedniej Rady z 2012 r. (uchwały Nr [...] z września 2012 r.), w sytuacji gdy chodziło o nową sprawę, dotyczącą nowego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucając skargę, stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją strony a zaskarżoną uchwałą. Skarżąca powinna udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawiając ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały. Istotą żądania skarżącej była zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntu położonego w B. przy ul. W. na nowe przeznaczenie - działalność usługowo-handlowa o powierzchni sprzedaży większej niż 2.000 m² O przeznaczeniu nieruchomości rozstrzyga miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a o zmianie planu miejscowego decyduje wyłącznie rada gminy, która podejmuje uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Rada podejmuje uchwałę z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Choć z wnioskiem do tych organów o sporządzenie planu może wystąpić każdy, to jednak rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w związku ze złożonym wnioskiem. Wniosek o zmianę planu miejscowego nie wiąże organu gminy do podjęcia postępowania w sprawie zmiany planu. Rozpatrując wniosek skarżącej o zmianę przeznaczenia nieruchomości Rada Gminy nie rozpoczęła działań w ramach procedury planistycznej przewidzianych ustawą z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), a jedynie podjęła uchwałę intencyjną wyrażającą swoją opinię (stanowisko) co do złożonego przez B. T. wniosku z 13 marca 2015 r. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 1 pkt 5a, art. 145 § 1 pkt 1 b-c i § 2 P.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie jest ogólnikowe i nie odnosi się do kwestii jej interesu prawnego. Odrzucenie skargi było przedwczesne. Skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, albowiem blokuje skarżącej możliwość dysponowania gruntem – sprzedaż nieruchomości w celu budowy obiektu wielkopowierzchniowego. Zaskarżona uchwała uniemożliwia wykreślenie wpisu o ostrzeżeniu w księdze wieczystej. Źródła interesu prawnego skarżącej należy upatrywać w prawie własności i związanymi z nim uprawnieniami właścicielskimi. Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym gruntu położonego w B. przy ul. W., w sprawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę. Strona ma prawo zaskarżyć każdy akt organów administracji, jeśli akt ten narusza jej interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego strony na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, ponieważ nieruchomość skarżącej położona jest na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska B. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego w wyniku podjęcia przez Radę Miejską B. uchwały z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie negatywnego stanowiska w sprawie ponownego podjęcia procedury zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty te nie są trafne. Kwestia, czy określona uchwała rady gminy narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wymaga w każdej sprawie oceny, która powinna uwzględnić skutki uchwalenia kwestionowanej uchwały, w szczególności w jaki sposób oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu, przy uwzględnieniu zarzutów podnoszonych w wezwaniu do usunięcia naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. O tym, czy uchwała rady gminy narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego aktu dotyczą ściśle określonego obowiązku prawnego lub uprawnienia jednostki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w akcie organu ustaleniami, ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym ocena, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wymaga dokonania analizy ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Oznacza to, jeżeli uchwała gminy podejmowana w sprawach z zakresu administracji publicznej nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca, będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr ewid. [...], wystąpiła do Rady Miejskiej B. z wnioskiem z dnia 16 stycznia 2015 r. o zmianę przeznaczenia gruntu działki nr [...] na działalność handlowo-usługową o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r. Rada Miejska negatywnie ustosunkowała się do wniosku skarżącej w sprawie ponownego podjęcia procedury zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ul W. Rada Miejska wskazała, że postępowanie w sprawie zmiany studium i planu miejscowego w tym zakresie zostało już przeprowadzone w trakcie trwania poprzedniej kadencji Rady Miejskiej B. i projekt uchwały zmiany studium w tym przedmiocie nie został przez Radę przyjęty. Zaskarżona uchwala nie określa przeznaczenia nieruchomości, w szczególności nieruchomości należącej do skarżącej, ani nie wpływa bezpośrednio na sposób jej zagospodarowania. Wyrażone w zaskarżonej uchwale negatywne stanowisko w sprawie ponownego podjęcia procedury zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oddziałuje w sposób normatywny na postanowienia obowiązującego planu ani na sposób przeznaczenia nieruchomości objętych tym planem miejscowym. Uchwała ta nie dotyczy ściśle określonego obowiązku prawnego ani nie pozbawia skarżącej żadnych uprawnień właścicielskich. Okoliczność, że skarżąca podjęła czynności związane ze sprzedażą swojej własności zakładając, że zostanie uchwalony plan miejscowy w korzystnym dla niej kształcie nie oznacza, że został naruszony jej interes prawny w związku z wyrażeniem przez Radę Miejską B. negatywnego stanowiska w sprawie ponownego podjęcia procedury zmiany studium oraz planu miejscowego dla obszaru w rejonie ul W. Nawet uzyskanie przez skarżącą pozytywnego stanowiska Rady Miejskiej nie oznaczałoby, że zostanie uchwalona zmiana planu miejscowego w zakładanym przez skarżącą kształcie. Tym samym niezasadna jest próba powiązania przez skarżącą konsekwencji prawnych zaskarżonej uchwały z nieprzeznaczeniem nieruchomości skarżącej pod działalność handlowo-usługową o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 i sposobem wykonywania uprawnień właścicielskich, w szczególności dysponowaniem nieruchomością. W odróżnieniu do ustaleń planu miejscowego, których zresztą skarżąca nie kwestionuje, zaskarżona uchwała nie wpływa w żaden sposób na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności, a jedynie wyraża stanowisko Rady Miejskiej B. odnośnie tego, że Rada ta nie zamierza dokonywać zmian obowiązującego obecnie planu miejscowego. Tak jak uchwała rady o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego nie narusza interesu prawnego właścicieli nieruchomości, tak uchwała o odmowie przystąpienia do zmiany planu nie narusza interesu właścicieli. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że organami właściwymi do wszczęcia procedury planistycznej są: organ wykonawczy gminy albo rada gminy (art. 14 ust. 4). Tym samym przepisy te uniemożliwiają nadanie wnioskowi skarżącej o zmianę dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości charakteru prawnego odpowiadającego działaniu organów uprawnionych do wszczęcia procedury planistycznej, które to działanie wiązałoby się z jakimkolwiek obowiązkiem po stronie organów gminy. Przepis prawa nie nakłada zatem na organ obowiązku wszczęcia procedury planistycznej w związku z wnioskiem właściciela nieruchomości. Udział czynnika społecznego w tworzeniu aktów planistycznych został ograniczony do możliwości składania w toku procedury planistycznej (stanowienia studium) wniosków i uwag do projektu planu miejscowego (studium) i udziału w dyskusji publicznej, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu tych wniosków i uwag nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając powyższe względy na uwadze, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można przyjąć, ze zaskarżona uchwała wkracza w sferę jej uprawnień wynikających z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...]. Istota zaskarżonej uchwały sprowadza się do tego, że Rada wyraziła stanowisko, że nie zamierza rozpocząć procedury zmiany planu miejscowego. Skarżąca zaś nie wykazała, że uchwała takiej treści narusza jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.