I OSK 2/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 84/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zaszeregowania stanowiska służbowego i przyznania dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. 2) zasądza od J. K. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Ministra Spraw Wewnętrznych, jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 84/15, którym na skutek skargi J. K. uchylono decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...]r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] r., wydane w przedmiocie zaszeregowania stanowiska służbowego i przyznania skarżącemu dodatku służbowego. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Komendant Główny Straży Granicznej, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]r. zaszeregował zajmowane przez [...] Straży Granicznej J. K. , funkcjonariusza Komendy Głównej Straży Granicznej, stanowisko [...] do stopnia etatowego [...] oraz przyznał dodatek służbowy na czas nieokreślony w wysokości [...]% podstawy naliczenia tego dodatku na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku. Powyższe nastąpiło w związku z wejściem w życie z dniem [...]r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1233), zwanego dalej rozporządzeniem zmieniającym. J. K. złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz uznanie, iż dodatek służbowy stanowiący [...]% podstawy naliczenia winien być liczony od kwoty [...] zł. W ocenie skarżącego, rozkaz personalny został wydany z naruszeniem art. 42 ustawy o Straży Granicznej, sankcjonuje on niekorzystne dla niego przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, naruszając przy tym prawo funkcjonariusza do naliczenia podstawy dodatku służbowego z uwzględnieniem posiadanego stopnia [...]. Ponadto w rozkazie personalnym nie uwzględniono prawa do dodatku służbowego wynikającego z § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego, o czym ma świadczyć wysokość kwoty stanowiącej podstawę naliczenia dodatku służbowego. Minister Spraw Wewnętrznych, zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględnił. W uzasadnieniu podniósł, że rozporządzeniem zmieniającym wprowadzono między innymi zmianę zaszeregowania niektórych stanowisk do nowych grup uposażenia zasadniczego i stopni etatowych, albo zmianę zaszeregowania niektórych stanowisk do nowych stopni etatowych. Określiło ono nowe zasady przyznawania funkcjonariuszowi dodatków do uposażenia, a przyznając dodatki służbowe i funkcyjne odstąpiono od dotychczasowego sposobu ich ustalania, polegającego na zaliczeniu poszczególnych stanowisk służbowych do określonego dla każdego ze stanowisk przedziału kategorii dodatku funkcyjnego albo służbowego, a następnie przyznaniu jednej z kategorii w tym przedziale, przyjmując, że wysokość przyznanego dodatku funkcyjnego lub służbowego stanowić będzie określony procent podstawy naliczenia dodatku. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 6 w związku z § 7 ust. 3a rozporządzenia zmieniającego, podstawę naliczenia dodatku służbowego stanowi suma wysokości przysługującego funkcjonariuszowi uposażenia zasadniczego według grupy tego uposażenia i dodatku za stopień, do którego zostało zaszeregowane stanowisko służbowe, na którym funkcjonariusz pełni służbę, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Wykaz stanowisk służbowych, których zajmowanie uprawnia funkcjonariuszy do otrzymania dodatku służbowego, określa tabela stanowiąca załącznik nr 6 do rozporządzenia. Od dnia [...]r., stosownie do nowego brzmienia załącznika nr 2, tabela nr 1 rozporządzenia zmieniającego, stanowisko służbowe [...] w Komendzie Głównej Straży Granicznej zostało zaszeregowane do stopnia etatowego [...] w miejsce dotychczasowego zaszeregowania do stopnia etatowego [...] przy niezmienionej [...] grupie uposażenia zasadniczego. Wbrew stanowisku skarżącego, przy ustalaniu dodatku służbowego w formie przewidzianej w znowelizowanym rozporządzeniu, jak również podstawy naliczenia tego dodatku, zaistniała konieczność uwzględnienia grupy uposażenia zasadniczego zgodnie z zajmowanym przez funkcjonariusza stanowiskiem - [...],[...] grupa uposażenia zasadniczego I kategorii (uposażenie wg grupy: [...] zł) oraz dodatku za stopień, do którego zaszeregowane zostało aktualnie stanowisko [...] [...] (kwota [...] zł). Powyższe dało łącznie podstawę naliczenia dodatku służbowego na dzień [...]r. w wysokości [...] zł. Dodatek służbowy określono na [...]% podstawy naliczenia, co jest zgodne z cytowanymi wyżej przepisami. Zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, funkcjonariuszowi, który w dniu wejścia w życie rozporządzenia otrzymał na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów dodatek funkcyjny przyznany na czas pełnienia służby na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym albo dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony – przyznaje się odpowiednio dodatek funkcyjny na czas pełnienia służby na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym albo dodatek służbowy na czas nieokreślony, w miesięcznej wysokości nie mniejszej niż wynikająca z przyznanej funkcjonariuszowi przed tym dniem kategorii dodatku funkcyjnego, albo dodatku służbowego. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego, funkcjonariusz pełniący służbę w dniu wejścia w życie rozporządzenia na stanowisku zaszeregowanym do określonego stopnia etatowego, zachowuje prawo do stopnia etatowego określonego dla tego stanowiska na podstawie dotychczasowych przepisów, nie dłużej jednak niż do dnia mianowania na pierwszy stopień w korpusie lub do końca okresu wymaganego do przesłużenia w stopniu, na który funkcjonariusz został mianowany przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Skarżący przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego posiadał stopień [...] Straży Granicznej, w związku z powyższym zachowanie mu prawa do tego stopnia etatowego było bezzasadne. W świetle cytowanych przepisów – zdaniem organu - zachowanie funkcjonariuszowi w trybie § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego stopnia etatowego określonego dla stanowiska na podstawie dotychczasowych przepisów nie ma wpływu na sposób określania podstawy naliczenia dodatku służbowego ani też na jego wysokość. Podstawa naliczenia dodatku służbowego zależna jest od stopnia etatowego, do którego zostało zaszeregowane stanowisko służbowe wedle aktualnie obowiązujących przepisów. Przepisy w tym zakresie nie dopuszczają zastosowania stopnia etatowego, zachowanego na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego. Organ nie uwzględnił też zarzutu dotyczącego naruszenia art. 42 ustawy o Straży Granicznej i wydania decyzji sankcjonującej przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Zaskarżonym rozkazem personalnym organ I instancji stwierdził zaszeregowanie stanowiska [...] w Komendzie Głównej Straży Granicznej (zajmowanego przez funkcjonariusza) do stopnia etatowego [...], jak również przyznał dodatek służbowy w nowej wysokości. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie skutkowało zmianą zajmowanego stanowiska służbowego, a tym bardziej przeniesieniem funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. W skardze J. K. zarzucił, że w związku z nowelizacją rozporządzenia, z urzędu nastąpiło przeniesienie wszystkich funkcjonariuszy na nowe stanowiska służbowe, a organ działając w ten sposób naruszył art. 42 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1643 ze zm.). Dalej wskazał, że Komendant Główny Straży Granicznej zaszeregował zajmowane przez niego stanowisko do stanowiska o innych parametrach, mniej korzystnych niż w poprzednim ładzie prawnym, czyli dokonał czynności przewidzianej w art. 36 ustawy o Straży Granicznej, czym naruszył gwarancje stałości nabytego prawa materialnego funkcjonariusza określone w art. 42 ustawy i art. 7 i 24 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", podniósł, że organ wszczął postępowanie z urzędu, w związku z wejściem w życie z dniem [...]r. rozporządzenia zmieniającego i rozkazem personalnym z dnia [...]r. zaszeregował zajmowane przez skarżącego stanowisko [...], do stopnia etatowego [...] oraz przyznał dodatek służbowy na czas nieokreślony w wysokości [...]% podstawy naliczenia tego dodatku na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku. Zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, umożliwiając im rzeczywisty udział w tym postępowaniu oraz możliwość obrony ich praw. Postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie można ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania. Podkreślił, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, a gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową decyzji, podjętej z naruszeniem art. 10 K.p.a. Pierwszą czynnością o jakiej dowiedział się skarżący była doręczona mu decyzja. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz treść uzasadnienia organu, nie można ustalić, czy uniemożliwienie stronie czynnego udziału miało wpływ na jego wynik. Ponownie rozpoznając sprawę przy udziale skarżącego, organ jeszcze raz powinien rozważyć podniesione przez niego zarzuty i zbadać, czy istotnie nowe stanowisko zaszeregowania J. K. jest równorzędne w stosunku do poprzedniego, przy uwzględnieniu wszystkich parametrów, a nie tylko parametrów finansowych. W skardze kasacyjnej organu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 4 w zw. z art. 10 K.p.a. w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło w związku z wejściem w życie z dniem 1 października 2014r. nowelizacji przepisów regulujących wynagrodzenie funkcjonariuszy Straży Granicznej. W takim wypadku organ nie ma obowiązku powiadamiania stron o wejściu w życie przepisów prawa, a do tego sprowadzałoby się zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany uposażenia. Nie ma też związku przyczynowego między naruszeniem wskazanych przez Sąd przepisów proceduralnych, a wynikiem sprawy. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu rozwinięto zarzut naruszenia art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a., podkreślając, że zaszeregowanie stanowiska skarżącego do nowego stopnia etatowego zostało spowodowane nowelizacją przepisów prawa. Wprowadzone zmiany odnosiły się do nielicznych stanowisk służbowych, przy czym przyjęto w nich, dążąc do zagwarantowania, w odniesieniu do modyfikowanych, nie likwidowanych stanowisk, uposażenia według dotychczasowej grupy, czy stopnia etatowego przez określony czas. Minister Spraw Wewnętrznych przyjął w rozporządzeniu zmieniającym rozwiązania nie wymagające zastosowania trybu z art. 42 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Jednostronny sposób postępowania organu w sprawie ustalenia stopnia etatowego i przyznania dodatku służbowego miał charakter arbitralny, nie dający możliwości wpływania przez stronę na przygotowywane rozstrzygnięcia. Przed wydaniem rozkazu personalnego nie było więc potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego, z którego ustaleniami należało zapoznać stronę. Wskazywane przez Sąd I instancji uchybienie nie mogło mieć w tych okolicznościach wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do meritum sprawy organ podniósł, że przyznana skarżącemu kwota dodatku jest nie niższa od otrzymywanego na podstawie dotychczasowych przepisów, a nowy stopień etatowy nie wpłynął na posiadany przez niego stopień [...] i możliwość awansu na stopień [...]. Skarżący na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie badał sprawy pod względem merytorycznym, poprzestając na stwierdzeniu naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania związanego z wydaniem decyzji ustalającej nowy stopień zaszeregowania skarżącego oraz wysokość dodatku służbowego, przepisu art. 10 K.p.a., nakazującego zapewnienie stronie prawa czynnego udziału w sprawie. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się dodatkowo granicami skargi kasacyjnej, musiał poprzestać na kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie prawidłowości zajętego przez ten Sąd stanowiska. Jako zasadny należy ocenić zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 § 4 w zw. z art. 10 K.p.a. Sąd I instancji, zarzucając organowi naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, nie wykazał aby to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, publ. w ONSA i wsa z 2006 r., nr 6, poz. 157, wyjaśnił, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia powyższego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Sąd I instancji, wskazując na naruszenie art. 10 K.p.a., nie podał jakich konkretnie czynności procesowych skarżący nie mógł dokonać. Zwraca przy tym uwagę niestaranność Sądu w formułowaniu tego zarzutu, przejawiająca się niewskazaniem właściwego paragrafu art. 10 K.p.a., którego naruszenie zarzucał, a który składa się z trzech jednostek redakcyjnych, jak i brakiem jakiejkolwiek argumentacji wyrażonego stanowiska, poza stwierdzeniem, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową decyzji, która stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji bez względu na to, czy miała ona wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki uznał, że "biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz treść uzasadnienia organu nie można ustalić, czy uniemożliwienie stronie czynnego udziału miało wpływ na jego wynik". Tymczasem ustalenie takie jest obligatoryjne w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., a poniechanie tego obowiązku skutkować musi uznaniem za nieuzasadnione podjętego w takich okolicznościach rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 18 maja 2006 r., powołując się na uchwałę NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04 (ONSA i WSA z 2005 r., nr 4, poz. 66) wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 K.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa z dnia 29 sierpnia 1997 r. (aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 201) trafnie zauważył, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r., sygn. akt I SA/Gd 199/00, Przegląd Podatkowy z 2004 nr 1, str. 43). Innymi słowy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Analogiczny wymóg należy postawić sądowi administracyjnemu, który w wyniku uwzględnienia skargi uchyla zaskarżoną decyzję z tej samej przyczyny, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Zgodzić się ponadto należało ze skarżącym kasacyjnie organem, że charakter sprawy i automatyzm wdrażania nowych rozwiązań legislacyjnych w związku z wejściem w życie rozporządzenia nowelizującego, wyklucza możliwość uznania, że brak formalnego wszczęcia postępowania i zawiadomienia o tym strony w trybie przepisu art. 61 § 4 K.p.a. oraz niezawiadomienie skarżącego o prawie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego można kwalifikować jako naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza w sytuacji, gdy w sprawie nie prowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a strona w skardze do Sądu I instancji nie zawarła żadnego wywodu wskazującego na realne skutki procesowe braku tego rodzaju czynności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, odnosząc się również do zarzutów skargi we wszystkich jej aspektach, w tym także dokona oceny decyzji z punktu widzenia zarzutów o charakterze konstytucyjnym. Mając powyższe na uwadze, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt. 2 P.p.s.a.