IV SA/Wa 1421/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 poz. 518 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. uchylił w całości Starosty W. Nr [...] z dnia [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. K., stanowiącą działkę nr [...]z obrębu [...] na rzecz: A. K., A. K., P.K, R. D. i zobowiązującą do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...]. B. M. zwróciła się do Wydziału Geodezji Urzędu Gminy W. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. B. objętej lokalizacją szczegółową Nr [...]. W toku postępowania wnioskodawczyni zmodyfikowała swoje żądanie występując w pierwszej kolejności o zwrot tej części nieruchomości, która znajduje się poza lokalizacją bloku mieszkalnego, a w drugiej kolejności o wypłacenie odszkodowania za pozostały grunt, na którym wybudowany został blok przez spółdzielnię mieszkaniową. Z podobnym żądaniem wystąpił także A. K. pismem z dnia [...]. zmodyfikowanym w piśmie z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia zwrotu wymienionej nieruchomości Starostę W. Następnie pismem z dnia [...] R. D. oświadczył, że jest spadkobiercą po zmarłej B. M. i chce kontynuować postępowanie administracyjne. Pismami z dnia [...]. wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyli również P. K., A. K. i A. K. wskazując, że są spadkobiercami A. K.. Organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania została wywłaszczona decyzją Urzędu Dzielnicowego W., Wydział Terenów z dnia [...] na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 64, poz. z 1974 r.). Prawo własności do przedmiotowej nieruchomości na dzień wywłaszczenia ustalono, na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...]. wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) wydanego przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W., w którym jako właścicieli wskazano R. K. oraz jej syna A. K.. Wywłaszczona nieruchomość położona w W. przy ul. B. została przeznaczona zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] wydaną przez Urząd Miasta W. Wydział Urbanistyki i Architektury, pod budowę parku na osiedlu mieszkaniowym B.. Ponadto Starosta W. ustalił, że działce ewidencyjnej nr [...] objętej decyzją wywłaszczeniową z dnia [...]. odpowiada dawna działka [...]z obrębu [...]oraz zgodnie z aktualną ewidencją gruntów i budynków działka ewidencyjna [...] z obrębu [...]. Zgodnie zaś z księgą wieczystą KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla W.[...] Wydział Ksiąg Wieczystych, obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], wchodzi w skład nieruchomości stanowiącej własność Miasta W.. W wyniku dokonanych oględzin nieruchomości, które odbyły się w dniu [...]- organ pierwszej instancji ustalił, że część działki nr [...] z obrębu [...] znajduje się pod blokiem mieszkalnym przy ul. K.. Przy bloku usytuowany jest ciąg pieszo-jezdny asfaltowy, w którym znajduje się właz kanalizacyjny. Dalej w kierunku wschodnim wygrodzona jest rabata kwiatowa, otoczona palisadą betonową z drzewami i ozdobnymi kwiatami. Dalej znajdują się miejsca parkingowe, jezdnia stanowiąca wjazd od ul. K.. W kierunku parku zlokalizowany jest parking samochodowy. Parking posiada nawierzchnię asfaltową, jest oświetlony. Od strony północnej znajduje się część trawnika oraz drzewa. Parking jest ogólnodostępny, nie jest przedmiotem dzierżawy. W tych okolicznościach Starosta W. doszedł do przekonania, że do dnia dzisiejszego - pomimo upływu 38 lat od dnia wywłaszczenia - na przedmiotowym terenie nie zakończono prac związanych z realizacją ustaleń zawartych w planie realizacyjnym. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. 10-letni termin zakończenia prac związanych z zagospodarowaniem terenu zgodnie z tym planem upłynął w 1986 roku. Organ uznał zatem, że zostały spełnione przesłanki art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. do uznania, że wywłaszczona część nieruchomości stała się zbędna na cel wywłaszczenia tj. "Park B. ", zrealizowano natomiast zorganizowane budownictwo mieszkalne i budownictwo ogólnomiejskie tj. budynek nr [...](realizacja w [...], decyzja pozwolenie na budowę Nr [...]), którego inwestorem była Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta W. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, jak również zobowiązał strony do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości 28 205, 80 złotych w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja uzyska walor ostateczności. Od decyzji tej odwołanie złożył Prezydent W., który zarzucił organowi prowadzącemu postępowanie nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i dokonanie błędnych ustaleń mających wpływ na rozstrzygnięcie. Wojewoda [...] uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Starosty wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Podkreślił, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem organu odwoławczego niemożliwym w świetle prawa jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, na której dokonano trwałego zagospodarowania (częściowo posadowiony jest budynek mieszkalny), natomiast Starosta W. orzekając o zwrocie całej działki nr [...] nie uwzględnił skutków jej trwałego zagospodarowania. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że w sytuacji gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć, natomiast jeżeli zagospodarowanie ma charakter stały, to wtedy zwrot nieruchomości jest niemożliwy. Wojewoda [...] uznał, że decyzja Starosty W. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, stąd konieczne jest jej uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego na tę okoliczność. Wskazał, że w ponownym postępowaniu Starosta W. przeanalizuje, która część nieruchomości nadaje się do zwrotu. W przypadku, gdy ustali, że część nieruchomości rzeczywiście nadaje się do zwrotu w kontekście przesłanek określonych w art. 137 u.g.n. orzeknie o zwrocie tej części nieruchomości. Jednak zanim podejmie decyzję o zwrocie dokona ewidencyjnego wyodrębnienia części podlegającej zwrotowi - na etapie wnioskowania, ponieważ zgodnie z art. 96 ust. lu.g.n. jej wydzielenia dokonuje się w samej decyzji o zwrocie. Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty W. wymaga uchylenia także z powodu uchybień w zakresie ustalenia stron postępowania. Wskazał, że prowadzone postępowanie wykazało, że w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w ewidencji gruntów i budynków jako władający terenem figuruje Spółdzielnia Mieszkaniowa "B. ". Starosta uznał, że Spółdzielnia - jako władający nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego i nie może zostać uznana za stronę postępowania. Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta W. nie uwzględnił faktu, że Spółdzielnia jednak korzysta z omawianego terenu na podstawie umowy z dnia [...]tzn. "Porozumienia w sprawie ostatecznego ustalenia granic lokalizacji terenów zespołu mieszkaniowego osiedla B. ", która została aneksowana w dniu [...]Zgodnie z w/w umową Spółdzielnia ma prawo korzystać z gruntów objętych umową oraz ma obowiązek do wnoszenia na rzecz W. stosownych opłat z tego tytułu. Zdaniem Wojewody nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Starosty W., że Spółdzielnia nie przedstawiła dokumentów potwierdzających posiadanie praw rzeczowych i obligacyjnych do przedmiotowego terenu i tym samym nie wykazała interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Spółdzielnia bowiem dysponuje w/w porozumieniem i aneksem do niego. Ponadto jak wskazała w piśmie z dnia [...]lokale znajdujące się w bloku posadowionym na gruncie będącym częściowo przeznaczonym do zwrotu - stanowią spółdzielcze własnościowe prawo poszczególnych członków Spółdzielni, zaś Starosta W. tę kwestię pominął. Skargę na powyższą decyzję Wojewody W. z dnia [...] złożył R. D. uważając ją za błędną i wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, co daje podstawę do jej uchylenia. Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody obarczona jest błędną argumentacją i niewłaściwą oceną stanu prawnego i faktycznego oraz stoi w sprzeczności z dotychczasową praktyką postępowań zwrotowych oraz błędnie interpretuje orzecznictwo sądowe i administracyjne. Według skarżącego Spółdzielnia Mieszkaniowa "B. " nie może być uznana za stronę postępowania ponieważ u.g.n. wyraźnie określa krąg osób i podmiotów będących stronami postępowania z zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Ponadto Spółdzielnia nie udokumentowała posiadania praw rzeczowych lub obligacyjnych do terenu będącego przedmiotem postępowania zwrotowego. Skarżący zaznaczył, że na przedmiotowej działce zrealizowano inwestycję mieszkaniową z infrastrukturą towarzyszącą, co stanowi pogwałcenie celu wskazanego w wywłaszczeniu i kwestionuje legalność zaistniałego stanu faktycznego. Wskazując na powyższe nieprawidłowości skarżący wniósł o uznanie zaskarżonej decyzji za bezzasadną i wydaną z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie wniósł o uznanie decyzji organu pierwszej instancji za legalną i ostateczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...], którą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty W. Nr [...] z dnia [...] orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. K., stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Należy podkreślić, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie ma podstaw do oceny merytorycznej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie wywodzi się w sprawie, że tego rodzaju interes prawny w postępowaniu zwrotowym ma poprzedni właściciel, a także obecny właściciel spornej nieruchomości, oraz podmioty, którym służy inne rzeczowe bądź obligacyjne prawo do niej. Pogląd ten został wyrażony na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można wszak nie dostrzegać ogólnej regulacji procesowej w zakresie legitymacji procesowej, czyli uprawnienia do bycia stroną każdego postępowania administracyjnego służącego podmiotom wykazującym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wywodzący się z innych źródeł. Praktyka, z brzmienia przepisu art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyprowadziła wynikający z interesu prawnego przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości zarządcy, użytkownika, najemcy, dzierżawcę, biorącego w użyczenie nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, jak też najemcę lokalu znajdującego w posadowionym na niej budynku (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1096/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 93/09, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 519/05). Oparty on został na przekonaniu o tym, że wynik postępowania zwrotowego oddziałuje na prawa i obowiązki tych podmiotów, którym służy tytuł prawnorzeczowy bądź obligacyjny do spornej nieruchomości. W świetle powyższych uwag należy podzielić stanowisko Wojewody [...], że w okolicznościach niniejszej sprawy wadliwie przyjął Starosta W., że Spółdzielnia Mieszkaniowa "B. " jako władająca terenem objętym wnioskiem o zwrot, nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego i nie może zostać uznana za stronę postępowania. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, Starosta W. nie wziął pod uwagę faktu, że Spółdzielnia korzysta z przedmiotowego terenu na podstawie porozumienia z dnia [...]w sprawie ostatecznego ustalenia granic lokalizacji terenów zespołu mieszkaniowego osiedla "B. ", aneksowanego w dniu [...] zawartego pomiędzy Spółdzielnia a Burmistrzem Dzielnicy W.. Na mocy tego porozumienia tereny pozostające we władaniu Spółdzielni miały być przekazane jej w użytkowania wieczyste. Niewątpliwie dokument ten jest dwustronną umową i ma charakter obligacyjny. Ponadto zasadnym jest zauważyć, że Spółdzielnia pismem z dnia [...]wystąpiła do Wydziału Geodezji Urzędu Gminy W. z roszczeniem o oddanie gruntów w wieczyste użytkowanie, objętych wymienionym powyżej porozumieniem. Według oświadczenia pełnomocnika Spółdzielni, złożonego na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. wniosek o wydanie decyzji przekazującej w wieczyste użytkowanie gruntów nie został do chwili obecnej rozpoznany. W tym stanie rzeczy prawidłowe jest uchylenie przez Wojewodę [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Starosty W. z dnia [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako nieuzasadnioną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.