IV SA/Wa 476/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skarg R. S. i D. G. oraz J. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...] tom 6 karta 151, stanowiącej tabularną własność S. W piśmie z dnia [...] października 2011 r. R, złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania ze względu na rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w świetle którego odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w niniejszej sprawie wysokość odszkodowania za grunt ustalono na podstawie opinii biegłego mgr inż. arch. [...] – biegłego Urzędu m. [...] ds. oszacowań nieruchomości. Biegły nie był zatem rzeczoznawcą wpisanym na listę prowadzoną przez wojewodę, gdyż jako biegłego organ powołał pracownika organu dokującego jej wywłaszczenia, co jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia rażącego naruszenia powyższej ustawy. Ponadto wskazano, że w przeprowadzonej w dniu [...] lutego 1977 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej – poza osobą ją przeprowadzającą i protokolantem – brał udział wyłącznie przedstawiciel wnioskodawcy oraz część następczyń prawnych tabularnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. W rozprawie nie brał udziału biegły. Spadkobierczynie S nie mogły zatem wysłuchać jego opinii i dokonać ewentualnej polemiki z przeprowadzoną przez niego wyceną rzeczonej działki. Do wniosku dołączono postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku i wskazano, że następcami prawnymi tabularnego właściciela nieruchomości S są: D, L, J, R i A. Wojewoda [...], rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1977 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, jednakże Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...], ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1977 r. we wnioskowanym zakresie. Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpiła R, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto pełnomocnik, podtrzymując zarzuty, podniesione we wniosku wskazał, że decyzja Prezydenta została oparta na opinii szacunkowej sporządzonej przez osobę nieuprawnioną do wydawania takiej decyzji oraz, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że wszystkie uprawnione strony zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że z przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), na podstawie której wydana została decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1977 r., wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej stanowi naruszenie art. 22 powołanej ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całego postępowania w przedmiocie wywłaszczania nieruchomości, a najistotniejsza w tej sprawie jest kwestia, czy uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W ocenie Ministra ustalenie odszkodowania powinno nastąpić nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", co "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie opinii na rozprawie. Nie można zatem przyjąć, że nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie organ przeprowadził rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą w dniu [...] lutego 1977 r. Z protokołu rozprawy wynika, że biegły nie brał w niej udziału. Natomiast udział brały L i R, współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości (spadkobierczynie po S). Z protokołu wynika, że współwłaścicielki nie kwestionowały ani wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, ani wysokości odszkodowania, o której zostały poinformowane przez przewodniczącego przeprowadzonej rozprawy. Zgodę na ustaloną kwotę odszkodowania potwierdza też brak złożonego odwołania od kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1977 r. Ponadto sama okoliczność sporządzenia opinii jeszcze przed wszczęciem postępowania, a także fakt, że została ona sporządzona na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia – nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Minister podał, że w przedmiotowej sprawie sporządzona została w dniu [...] lipca 1976 r. przez biegłego mgr inż. [...] opinia ustalająca kwotę odszkodowania. Biegły ustalił odszkodowanie na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b powołanej ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu odszkodowanie za grunt w mieście określano według następujących zasad: jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, odszkodowanie ustalało się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10 % kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, zaś za pozostały obszar – najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. W przedmiotowej sprawie wysokość ustalonego odszkodowania ustalono przyjmując za powierzchnię wywłaszczonej działki równą powierzchni działki normatywnej o powierzchni [...] m2 i przyznając odszkodowanie w wysokości [...],-zł (przez przyjęcie, że wartość wybudowania domu jednorodzinnego wolno stojącego wynosiła [...],-zł, co następnie przemnożono przez 5% - zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a, co dało kwotę [...],-zł). Pozostałą zaś powierzchnię działki wyceniono na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b, a zatem najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonego dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Stosownie do art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanej nieruchomości, wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w art. 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 pkt 1 lit. b, położone na określonych obszarach, ustalał organ wywłaszczeniowy na podstawie wytycznych wojewody. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] pozyskał zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...] będące wytycznymi w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczane lub nabywane na rzecz Państwa. W § 1 pkt b tego zarządzenia, odszkodowanie za grunty położone w strefie peryferyjnej winno być wyliczone przy zastosowaniu trzykrotnej stawki obowiązującej za 1m2 gruntu rolnego I klasy w strefie ekonomicznej. W § 3 ww. zarządzenia określono granice trzech stref, tj. śródmiejskiej, pośredniej, peryferyjnej. W przedmiotowej sprawie wywłaszczona nieruchomość położona była przy ul. [...] i należała do strefy peryferyjnej, dla której – według wyżej wskazanych przepisów zarządzenia – miała zastosowanie trzykrotność stawki aktualnie obowiązującej za 1 m2 gruntu rolnego I klasy w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54) cena 1 ha gruntów klasy I położonych w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła 36.000 zł. Minister odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy zarządzenia Ministra Rolnictwa nie miały zastosowania do przedmiotowej nieruchomości bowiem nie miała ona charakteru rolnego. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz przepisy wykonawcze w sposób jednoznaczny regulowały kwestię wywłaszczania nieruchomości położonych w miastach, do których zastosowanie niewątpliwie miało zarządzenie Ministra Rolnictwa w sprawie warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Wprawdzie w opinii z dnia [...] lipca 1976 r. biegły powołał zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r., które utraciło moc z dniem 27 lutego 1974 r., nie ma to jednak w ocenie organu odwoławczego znaczenia, ponieważ cena 1 hektara klasy I położonego w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej była taka sama i wynosiła 36.000 zł. Zatem odszkodowanie za ponadnormatywną cześć działki ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni [...] m2 przez stawkę 10,80 zł (3,60 zl za 1 m2 x 3 zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...]), co dawało kwotę 5.778 zł, a więc odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Minister odniósł się również do zarzutu, że biegły, który sporządził opinię był biegłym Urzędu m. [...] do spraw oszacowań nieruchomości, a nie biegłym z listy wojewody i wyjaśnił, że mgr inż. [...] był biegłym Urzędu m. [...] ds. szacowania nieruchomości, co potwierdza pieczątka na sporządzonej przez niego opinii, posiadał zatem uprawnienia potwierdzone stosownym wpisem. Minister wskazał przy tym, że miasto [...] było miastem wyłączonym z województwa [...] na mocy dekretu z dnia 31 grudnia 1956 r. o wyłączeniu z województw miast: Krakowa, Poznania i Wrocławia (Dz. U. z 1957 r. Nr 1, poz. 1) i do organów miasta [...] miały zastosowanie przepisy o zakresie działania organów stopnia wojewódzkiego. Oznacza to, że lista biegłych Urzędu m. [...] była listą biegłych organu stopnia wojewódzkiego. Wprawdzie miasto [...] utraciło status miasta wojewódzkiego z dniem [...] czerwca 1975 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), niemniej jednak brak jest podstaw do uznania, że biegli Urzędu Miasta [...] utracili posiadane uprawnienia i nie stali się biegłymi Wojewody [...]. Tym samym nie można uznać w ocenie Ministra, że w zakresie sporządzenia opinii przez biegłego ds. szacowania nieruchomości doszło do rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że ewentualne uchybienia w powyższym zakresie nie mogły mieć wpływu na wysokość odszkodowania. Jednocześnie Minister odnosząc się do zarzutu, że nie wszystkie strony zostały poinformowane o toczącym się postępowaniu wskazał, że przesłanka ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R i D, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 156 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1977 r. w zaskarżonej części nie jest obarczona wadą nieważności pomimo zaistnienia następujących uchybień: a) wydana została z naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez: - wydanie decyzji bez zasięgnięcia opinii biegłego, jako że biegłym może być jedynie osoba powołana na tę funkcję po wszczęciu postępowania administracyjnego, - wydanie decyzji bez wysłuchania opinii biegłych na rozprawie, - oparcie się na jednej opinii ewentualnego biegłego, mimo konieczności oparcia się na opiniach biegłych, tj. co najmniej dwóch biegłych, b) niezawiadomienia wszystkich stron postępowania o rozprawie i przez to uniemożliwienie stronom brania w niej udziału oraz wyrażenia swoich zastrzeżeń co do treści opinii i możliwości żądania wezwania biegłego na rozprawę, c) uznania za biegłego [...], pomimo że zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. (według stanu z dnia wydawania decyzji) organ nie powinien był uznać za biegłego osoby, która wcześniej wydała na jego rzecz opinię "prywatną" (przed wszczęciem postępowania) z uwagi na zachodzące istotne wątpliwości do bezstronności biegłego, d) uznania za prawidłową opinii biegłego [...], która wbrew obowiązkowi nie jest szczegółowo uzasadniona, jako że biegły nie wyjaśnił w jaki sposób obliczył kwotę 450.000 zł za wybudowanie budynku, ani też dlaczego przyjął określone w opinii wartości dla obliczenia odszkodowania, e) przekazaniu środków przyznanych w decyzji na podatek od spadku, mimo że D niepowiadomiona o postępowaniu nie mogła się w tym przedmiocie wypowiedzieć, f) obrazy przepisów postępowania w postaci art. 9 k.p.a., poprzez niewystarczające informowanie o aspektach prawnych dotyczących przedmiotu postępowania D, 2. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących rozwinął podniesione zarzuty, podnosząc, że pominięcie D w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym uniemożliwiło jej złożenie oświadczeń w toku postępowania chociażby z uwagi na okoliczność, że nie zgadzała się ona z treścią wyceny, którą posługiwał się organ. Nadto, zdaniem pełnomocnika, odczytanie przez pracownika na głos opinii bez możliwości zadawania pytań biegłym nie wypełnia celu przedstawionego przez ustawodawcę w przepisie art. 22 wskazanej ustawy. Gdyby ustawodawcy chodziło tylko o odczytanie opinii, wyraźnie by to wskazał. W ocenie pełnomocnika dokument sporządzony przez [...] nie może być uznany za opinię biegłego, ponieważ został sporządzony w dniu [...] lipca 1976 r., zaś postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 1976 r., a więc w dniu, w którym dokument został sporządzony, postępowanie jeszcze nie było wszczęte. Pełnomocnik zwrócił również uwagę, że powołany art. 22 ustawy wyraźnie wskazuje, że opinię winni sporządzić biegli, czyli co najmniej dwie osoby, a nie jedna. Z uwagi na domniemanie racjonalności ustawodawcy, użycie liczby mnogiej nie jest przypadkowe, zwłaszcza że we wskazanym przepisie występuje ono dwukrotnie. Nie zgadzając się z decyzją Ministra, skargę do Sądu wniósł także J, podnosząc, że decyzja została podjęta niezgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł również A, którą Sąd postanowieniem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 479/15 odrzucił ze względu na wniesienie jej z uchybieniem ustawowego terminu. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, a więc uzyskało walor prawomocności od dnia 25 kwietnia 2015 r. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skarg J i D oraz o odrzucenie skarg A i R. Na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Wa 476/15 ze skargi R i D i IV SA/Wa 478/15 ze skargi J do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie ich pod sygnaturą IV SA/Wa 476/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada zaskarżony akt organu administracji publicznej w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skarg. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu tym organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad – nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać. Nadto, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, oceny legalności badanej decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Przesłanką uzasadniającą zdaniem Skarżących stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jest wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a zatem przesłanka sformułowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodać przy tym należy, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest zawarta w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., I OSK 1561/11, LEX nr 1264576). Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Materiolnoprawną podstawę decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Skarżąca – R domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1977 r. w części dotyczącej odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość, upatrując rażącego naruszenia art. 22 powyższej ustawy w sporządzeniu opinii tylko przez jednego biegłego, nie wysłuchanie biegłych na rozprawie, niepowołaniu biegłego w toku postępowania wywłaszczeniowego oraz przytoczeniu przez biegłego w podstawach prawnych opinii z dnia [...] lipca 1976 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, które utraciło moc z dniem 27 lutego 1974 r. Przypomnieć zatem trzeba, że art. 6 ust. 1 zd. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazywał m.in., że ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Przepis art. 22 tej ustawy stanowił zaś, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przytoczonej regulacji wynikał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy – która w sprawie wywłaszczeniowej została przeprowadzona – i wysłuchania na niej opinii sporządzonej przez biegłych, niewątpliwie sformułowany przez ustawodawcę w liczbie mnogiej. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że z przepisu powyższego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 powołanej ustawy, jednak naruszenie takie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w danej sprawie. Należy wobec tego ustalić – jak słusznie podniósł organ – czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość odszkodowania oraz ocena funkcji jaką pełnią przepisy art. 21 i 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej w regulacji dotyczącej wywłaszczania nieruchomości. Jak wyżej wskazana, z powołanych przepisów wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niewykonanie tego obowiązku niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Jednak w rozpoznawanej sprawie rozprawa administracyjna odbyła się z udziałem niektórych współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości L i R, które nie domagały się obecności biegłego ani też nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania. Art. 21 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że organ wydaje decyzję, dotyczącą wywłaszczenia po przeprowadzeniu rozprawy. Skoro zatem z treści przepisów art. 21 i 22 powołanej wyżej ustawy można wywieść wniosek, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa uznać należy, że nieobecność biegłego na nie stanowi naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Uznać zatem należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły, że nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, gdyż organ wyznaczył rozprawę i ją przeprowadził. Ponadto, w ocenie Sądu, przepis art. 22 powołanej ustawy winien być odczytywany w kontekście innych przepisów omawianej ustawy, przy uwzględnieniu konkretnego stanu faktycznego. Zauważyć trzeba, że w art. 8 ust. 8 cyt. ustawy podano zasady określania odszkodowania za grunt w mieście odpowiednio za całość, bądź jego część, natomiast w innych ustępach tego przepisu (od 4 do 7) za inne składniki wywłaszczanych nieruchomości tj.: za zasiewy, uprawy i plony; za plantację kultur wieloletnich; za grunt leśny; za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych. Do obliczenia wysokości odszkodowania w każdym z określonych wyżej zakresów potrzebny był zatem inny biegły, posiadający wiedzę specjalistyczną w wymaganej dziedzinie. W konsekwencji, jeżeli wywłaszczeniu podlegał jedynie grunt, bez pozostałych naniesień – jak miało to miejsce w postępowaniu zwyczajnym – to nie było potrzeby powoływania kilku biegłych o tej samej wiedzy specjalistycznej. W takim zatem kontekście należy rozumieć użyty w art. 22 omawianej ustawy termin "opinii biegłych". Nie można było zatem zgodzić się z zarzutem skargi, że powołanie jednego biegłego stanowi o rażącym naruszeniu art. 22 powołanej ustawy. Jako chybiony, w kontekście zasad postępowania nieważnościowego, Sąd ocenił również kolejny z zarzutów dotyczący sporządzenia operatu przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przez biegłego, który nie był wpisany na listę wojewody. Wyjaśnić należy, że mgr inż. [...] był biegłym Urzędu Miasta [...] ds. szacowania nieruchomości. Fakt ten potwierdza pieczątka na sporządzonej przez niego opinii, posiadał zatem uprawnienia potwierdzone stosownym wpisem. Wówczas Miasto [...] było miastem wyłączonym z województwa [...] na mocy dekretu z dnia 31 grudnia 1956 r. o wyłączeniu z województw miast: Krakowa, Poznania i Wrocławia (Dz. U. z 1957 r. Nr 1, poz. 1), zaś do organów miasta Poznania miały zastosowanie przepisy o zakresie działania organów stopnia wojewódzkiego. Oznacza to, że lista biegłych Urzędu Miasta [...] była listą biegłych organu stopnia wojewódzkiego. Wprawdzie miasto [...] utraciło status miasta wojewódzkiego z dniem 1 czerwca 1975 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), niemniej jednak brak jest podstaw do uznania, że biegli Urzędu Miasta [...] utracili posiadane uprawnienia i nie stali się biegłymi Wojewody [...]. Podobnie należy ocenić zarzut sporządzenia opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Podkreślić należy, że opinia biegłego z dnia [...] lipca 1976 r. została sporządzona w toku prowadzonych między stronami rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania przed Prezydentem Miasta [...]. Przypomnieć bowiem trzeba, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania wywłaszczona została pod budowę kolejki dziecięcej w [...]. Inwestycja ta zatwierdzona została decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r. Starania o nabycie przedmiotowego gruntu w trybie dobrowolnego odstąpienia nie dały pozytywnego rezultatu, w związku z tym inwestor złożył w dniu [...] grudnia 1976 r. wniosek o wywłaszczenie. Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało w dniu [...] grudnia 1976 r. Wskazać należy, że już na etapie wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w razie porozumienia, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest dysponować opinią biegłych wybranych z listy wojewody. Tak jak w postępowaniu wywłaszczeniowym, w postępowaniu ofertowym. biegły obowiązany był ustalić cenę nieruchomości, w sposób określony w art. 8 tej ustawy, a więc za cenę nie wyższą od określonej według zasad odszkodowania przewidzianych w omawianej ustawie. W związku z powyższym, skoro opinię szacunkową sporządził mgr inż. arch. [...], biegły ds. oszacowań nieruchomości, umieszczony na liście urzędu Miasta [...], uwzględniając przy tym stawki określone w art. 8 ust. 8 pkt 1 tej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to nie można było opisanych uchybień – pomimo ich oczywistości – traktować jako rażąco naruszających art. 22 powołanej ustawy. Nadto w orzecznictwie również przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa przejawiające się w sporządzeniu opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy w braku udziału biegłych w rozprawie może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy z akt wywłaszczeniowych wynika, że w toku postępowania strona kwestionowała założenia przyjęte w elaboracie szacunkowym jako podstawę do ustalenia odszkodowania lub wysokość ustalonego odszkodowania w toku postępowania odwoławczego, a jednocześnie uchybienia te miały przełożenie na wynik rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. Z taką jednak sytuacją w rozpoznanej sprawie nie mamy do czynienia. Analiza akt sprawy, w tym treści protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 1977 r., w której uczestniczyła L oraz R oraz okoliczność, że decyzja orzekająca o wywłaszczeniu stała się ostateczna w maju 1977 r., wskazuje, że ustalenia faktyczne, w tym w szczególności wysokość odszkodowania, nie była podważana. Wskazać również trzeba, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Ponadto, dla oceny czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, nie można pominąć okoliczności, czy – niezależnie od oczywistych uchybień organu wywłaszczeniowego – orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1834/00 (LEX nr 81757) "Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. – nie można pominąć zagadnienia, czy – niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego – orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu." W sprawie niniejszej Minister wykazał, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych, zaś w postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej przez niezależnego biegłego oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że nie wszystkie strony zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, rację ma organ odwoławczy, który twierdzi, że przesłanka ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej podlega różnym trybom nadzwyczajnym, które są oparte na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 286/99, LEX nr 55756). Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarg, zauważyć należy, że grunt stanowiący, działkę nr [...] o pow. [...] m2 był gruntem niezabudowanym, na którym nie stwierdzono nasadzeń roślinnych i innych nakładów, położonym w mieście przy ul. [...] w [...] oraz w całości został objęty wywłaszczeniem. Obowiązkiem biegłego było zatem dokonanie wyceny za obszar równy działce normatywnej, jak i za pozostały obszar gruntu. Prawidłowo zatem za podstawę opinii biegły przyjął art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis ten stanowił bowiem, że odszkodowanie za grunt w mieście ustalało się, jeżeli wywłaszczeniu ulegała całość gruntu za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego tj. 5-10% kosztów wybudowania domu pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu (lit. a). Zaś za pozostały obszar odszkodowanie można było obliczyć najwyżej do pięciokrotności stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy w I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (lit. b). Ostatni z przytoczonych przepisów stanowi jednocześnie odpowiedź na zarzut skargi dotyczący nieuzasadnionego zastosowania przez biegłego do obliczenia odszkodowania – pomimo, że wywłaszczany grunt nie był gruntem rolnym – przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Ustawodawca nakazał bowiem wprost do pozostałego obszaru gruntu w mieście, czyli przekraczającego wielkość działki normatywnej, stosować stawki przewidziane dla gruntu ornego określonej klasy, w określonej w tym przepisie strefie. Wprawdzie biegły obliczając wartość ponadnormatywnej powierzchni działki normatywnej przyjął wyżej wymienione zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r., które już nie obowiązywało, bo utraciło moc z dnia 22 lutego 1974 r., niemniej cena za 1 ha w klasie I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej nie uległa zmianie i wynosiła, jak uprzednio, 36.000 zł. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko, zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.