II OW 68/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie NSA Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska- Szary Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Podkarpackim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. R. z dnia [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P., gm. K. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda Podkarpacki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w sprawie rozpatrzenia wniosku D. R. z dnia [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu P. z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P., gm. K., w części dotyczącej poscaleniowej działki nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda Podkarpacki podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], przekazało wyżej opisany wniosek D. R. z dnia [...] grudnia 2014 r. według właściwości Wojewodzie Podkarpackiemu. Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Zgodnie z art. 157 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze- ten organ. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700, j.t. ze zm.) postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. W związku z tym, w ocenie Kolegium, to Wojewoda Podkarpacki jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewoda Podkarpacki nie podzielił powyższego stanowiska wskazując, że pogląd taki nie uwzględnia w pełni stanu faktycznego. Organ podkreślił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono bowiem, że decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], nie była decyzją ostateczną. Decyzję w II instancji wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu [...] listopada 2014 r., znak [...], utrzymując w/w decyzję Starosty Przeworskiego w mocy. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda Podkarpacki podniósł, że w tych okolicznościach, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Przeworskiego z dnia [...] lipca 2014 r. należy traktować jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda Podkarpacki podkreślił, że stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego jest ten organ. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie ma, w opinii Wojewody Podkarpackiego, znaczenia przywołany przez Kolegium art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej, wskazujący wojewodę jako organ nadrzędny w stosunku do starosty w sprawach z zakresu scaleń. Dokonując analizy orzecznictwa NSA Wojewoda stwierdził, że skoro decyzję ostateczną w przedmiotowej sprawie wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. jako organ drugiej instancji i organ ten pozostaje w dalszym ciągu w strukturze organów administracji publicznej, to jest zatem właściwy do rozpatrzenia wniosku D. R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy ( spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy ( spór negatywny), przy czym żaden z organów, pozostając w sporze, nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W niniejszej sprawie negatywny spór kompetencyjny, zaistniały pomiędzy Wojewodą Podkarpackim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P., dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. R. z dnia [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P., gm. K. Wymaga podkreślenia, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Starosty P., której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, nie jest decyzją ostateczną. Postępowanie wyjaśniające, zainicjowane przez Wojewodę, doprowadziło bowiem do ustalenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], utrzymało w mocy przedmiotową decyzję Starosty P. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r., VII SA/Wa 253/06). W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się bowiem, że za regułę należy uznać, iż organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie (por. wyr. NSA z 18 sierpnia 1997 r., IV SA 1520/95, wyr. NSA z 10 stycznia 2001 r., I SA 1790/99; R. S. Rychter, "Dopuszczalność objęcia jedną decyzją stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego i decyzji wydanej w pierwszej instancji [w] : Res iudicata w postępowaniu administracyjnym", lex 2014). Zasadą postępowania administracyjnego jest, iż organ odwoławczy również rozpoznaje sprawę co do istoty, orzekając według stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2001 r., I SA 1790/99, jeżeli wada powodująca nieważność decyzji tkwi w decyzji organu I instancji, to decyzja organu odwoławczego podlega stwierdzeniu nieważności tylko dlatego, że utrzymano nią w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Zatem w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, która została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, przyjąć należy, iż wniosek obejmuje również decyzję organu II instancji. Na gruncie niniejszej sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2014 r. powinien być więc z urzędu zakwalifikowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2014 r. Stosownie zaś do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego jest ten organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zmierza do zakwestionowania swojej właściwości do rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej. Wymaga jednak podkreślenia, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów (por. uchwała NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12). Dopiero wówczas, gdy- z uwagi na zmiany organizacji organów administracji- reguły służące określeniu organu właściwego w nadzwyczajnym trybie są niewystarczające, dla osiągnięcia tego celu można i należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym do systemu prawa, a więc także do przepisów określających zakres działania organów administracji (uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00). W sytuacji, gdy decyzja ostateczna w niniejszej sprawie została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i organ ten nadal pozostaje w strukturze administracji publicznej, to stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. organ ten jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.