II OSK 710/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 727/15 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 727/15, oddalił skargę A. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki prowadził postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych, polegających na wykonaniu w sieni zabytkowego budynku przy ul. [...] w K., pomieszczenia o funkcji handlowej, tj. kantoru wymiany walut. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego kantoru toczyło się od 1998 r. w związku ze skargami współwłaścicieli kamienicy, którzy nie wyrażali zgody na zajęcie części nieruchomości wspólnej – sieni pod taką inwestycję. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że roboty polegające na częściowej zabudowie korytarza kamienicy, pełniącej funkcję komunikacyjną (hol wejściowy), wykonano bez pozwolenia na budowę, bez projektu budowlanego i bez pozwolenia konserwatorskiego. Budynek przy ul. [...] wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...], oraz zlokalizowany jest w obszarze układu urbanistycznego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. W związku z powyższym zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), na prowadzenie robót w budynku zabytkowym inwestor winien uzyskać pozwolenie konserwatorskie oraz decyzję o pozwoleniu na budowę, których nie uzyskał. Wykonane roboty zostały zakwalifikowane przez organ I instancji jako przebudowa obiektu, zatem wdrożono tryb określony przepisami art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 1998 r. nałożono na inwestora robót, A. W. obowiązek przedłożenia do Wydziału Nadzoru Budowlanego określonych dokumentów celem doprowadzenia użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym inwentaryzację architektoniczno-budowlaną oraz opracowanie z opisem i rysunkami zaopiniowane przez rzeczoznawcę ds. p.poż. oraz sanitarno-higienicznych z oznaczeniem sposobu użytkowania. Decyzja ta została uchylona decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...]lutego 2007 r. W toku ponownego postępowania wyjaśniającego przeprowadzono oględziny na obiekcie w dniu 12 sierpnia 2010 r. Ustalono, że kantor nadal funkcjonuje, wyposażony jest w instalację elektryczną, urządzenie grzewczo-klimatyzacyjne oraz otwory wentylacyjne w suficie. Według oświadczenia inwestora zabudowę sieni wejściowej na część usługowo-handlową-kantor dokonano w 1997 r. Po ustaleniu aktualnych stron postępowania, tj. właścicieli kamienicy przy ul. [...] w K., postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. PINB w Krakowie Powiat Grodzki zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, uzgodnionej z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W piśmie skierowanym do PINB z dnia 13 kwietnia 2011 r. pełnomocnik inwestora przedłożył ocenę techniczną robót wraz z pismem [...] w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2011 r., w którym odnośnie wykonanych robót stwierdzono, że Urząd odmawia ich uzgodnienia w istniejącej formie i domaga się realizacji wniosków końcowych zawartych w przedstawionej opinii technicznej. Stwierdzono ponadto, iż dopuszcza się możliwość częściowej zabudowy sieni tej kamienicy w sposób harmonizujący z wystrojem, tj. nawiązujący do istniejącej witryny i powtórzeniem detalu. Pismem z dnia 27 września 2011 r. pełnomocnik inwestora poinformował, iż nadal trwa proces uzgadniania estetyzacji kantoru jw. w Urzędzie Konserwatorskim, wnosząc o prolongatę terminu załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2011r. PINB zawiesił postępowanie w sprawie, wskazując na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego prawidłowości wykonanych robót budowlanych przy zabytku przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 43 i 44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a kolejnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., podjął postępowanie. Po przedłożeniu w dniu 3 stycznia 2012 r. przez pełnomocnika inwestora uzupełniającej dokumentacji wraz z opinią Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazującą wykonanie określonych czynności zgodnie z projektem estetyzacji z września 2011 r., opieczętowanym przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. MWINB w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania K. D., G. D. i S. D., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym przedłożonego przez inwestora "Projektu Estetyzacji Kantoru" z lipca 2011 r. sporządzonego przez mgr inż. arch. J. G., uzgodnionego przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń p.poż. i rzeczoznawcę ds. bhp, na kserokopiach rysunków z pieczęcią Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie, PINB wydał decyzję z dnia [...] marca 2014 r., w której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożono na A. W. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych w sieni budynku przy ul. [...] w K. robót budowlanych obejmujących wydzielenie pomieszczenia o funkcji handlowej, tj. Kantoru wymiany walut – do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych w oparciu o stanowiący załącznik tej decyzji "Projekt Estetyzacji [...]", pozytywnie zaopiniowany przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie pismem z dnia 8 kwietnia 2012 r. oraz z dnia 2 stycznia 2012 r. K. D. w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła: – naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte jego zastosowanie, a to w sytuacji kiedy organ administracji publicznej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki powinien zrealizować dokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz w tym kontekście wydać decyzję zgodną z prawem; – naruszenie art. 32 ust. 4 pkt w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, a to w sytuacji kiedy w rzeczywistości inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością wobec już kilkakrotnie sygnalizowanego sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli; – niezastosowanie art. 48 Prawa budowlanego i nienakazanie usunięcia samowolnie i bez posiadania uprzedniego zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych wzniesienie samowoli budowlanej w postaci zabudowy sieni pod pomieszczenie kantoru wymiany walut; – naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, a to nakazanie A. W. wykonanie określonych robót budowlanych, zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, a to w sytuacji kiedy nie zachodzą przesłanki do zalegalizowania wykonanej samowoli budowlanej; – naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nie nakazanie inwestorowi rozbiórki samowoli budowlanej; – naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego nienależyte zastosowanie i nałożenie na inwestora obowiązku wykonania szarego określonych czynności, w sytuacji gdy organ winien nakazać rozbiórkę samowolnie wykonanego pomieszczenia – kantoru wymiany walut z uwzględnieniem stanowczej dezaprobaty pozostałych współwłaścicieli. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzje i w tym zakresie nakazał A. W., doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. Wiślna 4 w Krakowie do stanu poprzedniego – sprzed zabudowy – poprzez rozbiórkę wykonanego w sieni budynku przy ul. [...] w K. pomieszczenia kantoru wymiany walut wraz z instalacjami. W ocenie MWINB zakres przewidzianych robót nakazanych przez organ powiatowy będzie stanowił co do zasady przebudowę ściany, co wykracza poza dopuszczalną ingerencję naprawczą organu nadzoru budowlanego, określoną w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zakres koniecznych robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami wykracza poza dyspozycję przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż prowadzi faktycznie do ponownej przebudowy części budynku, tj. sieni. Odrębną kwestią jest podniesiony w odwołaniu brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz naruszenie art. 4 Prawa budowlanego w związku z oczywistym brakiem zgody trzech współwłaścicieli kamienicy na legalizację tych robót. Nakaz zawarty w skarżonej decyzji nie może pogłębić zakresu naruszeń prawa w tej kwestii, dokonanych przez inwestora. Z akt postępowania wynika, iż inwestor, mimo wieloletniego postępowania administracyjnego, nie uzyskał zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na zabudowę części wspólnej, co podniesiono w odwołaniu od poprzedniej decyzji PINB i w odwołaniu od skarżonej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Aktualna i dominująca już linia orzecznicza wskazuje jednoznacznie, iż organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnień do nakazania inwestorowi kontynuacji inwestycji na nieruchomości, do które inwestor nie wykazał prawa. W oparciu o aktualne stanowisko doktryny MWINB zweryfikował swoje stanowisko w tej kwestii uznając, iż przedmiotowa inwestycja w aktualnym stanie faktycznym nie może zostać zalegalizowana. Organ zaznaczył, że decyzja nie stanowi przeszkody do wystąpienia inwestora ze stosownym wnioskiem do właściwego organu o pozwolenie na budowę dla analogicznej inwestycji i zatwierdzenie projektu budowlanego, przy zachowaniu wymogów określonych przepisami prawa. A. W. w skardze zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., jak również art. 104 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że wykonanie czynności zmierzających do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem toczyło się pod nadzorem PINB, który uznał, że czynności te zostały wykonane prawidłowo i tym samym przyjął na siebie odpowiedzialność za nadzór nad ich wykonaniem. Skoro zatem, według oceny organu II instancji, czynności te nie zostały wykonane prawidłowo, to należało decyzję PINB w Krakowie uchylić i nakazać uzupełnienie prowadzonego postępowania, a nie wydawać tak restrykcyjną dla strony w swej treści decyzję, jak nakaz rozbiórki, który co do zasady, może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowoli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że roboty budowlane wykonane zostały przez skarżącego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Zatem organy zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania naprawczego, uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Istotą postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o wskazany powyżej przepis jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. Jeżeli jednak w trakcie prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania okaże się, że wykonane samowolnie roboty budowlane naruszają prawo w sposób niedający się usunąć, wówczas organ jest zobowiązany zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych, nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Zdaniem Sądu słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że budynek przy ul [...] w K. jest wpisany do rejestru zabytków i w związku z tym inwestor był obowiązany uzyskać pozwolenie konserwatora zabytków na wykonanie w tym obiekcie określonych prac zgodnie z dyspozycją art. 36 ustawy ochrona zbytków i opieka nad nimi z dnia 23 lipca 2003 r.(DZ.U. 2014.1446 tj.). Kwestią zasadniczą podlegającą rozważeniu pozostawała zatem możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części obiektu wpisanego do rejestru zabytków do stanu zgodności z prawem, a w tym z przepisami techniczno-budowlanymi, do których należą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz uzyskanym pozwoleniem konserwatorskim. W ocenie Sądu organ odwoławczy analizując zgromadzony materiał dowodowy doszedł do słusznego wniosku o braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji oparta na przepisie art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego wykraczała poza zakres robót jaki można na tej podstawie orzec albowiem wskazane roboty prowadzą do ponownej przebudowy sieni budynku nr [...] przy ul. [...] w K. Jednak najważniejszą przeszkodą do legalizacji wykonanych robót budowlanych był brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego oznacza, w ocenie Sądu, nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powinność ta wynika z treści powołanego wyżej przepisu, który przewidując możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odmienna wykładnia wskazanych przepisów prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania prawidłowości tych robót w aspekcie techniczno-budowlanym. Tym samym inwestor pod względem uregulowań ww. ustawy znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej (prawnie i ekonomicznie) niż wykonujący identyczne roboty budowlane na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że inwestor nie posiadał zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] na wykonanie przedmiotowych prac budowlanych. Niniejsze postępowanie trwa od 1998 r., zaś uczestniczka K. D. nie tylko w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r., jak i w odpowiedzi na skargę, ale już także na wcześniejszym etapie postępowania w sposób jednoznaczny wskazywała na brak takiej zgody, czego w ogóle nie wziął pod uwagę organ I instancji. Wprawdzie na rozprawie przed Sądem pełnomocnik złożył wniosek dowodowy zmierzający do wykazania, że taka zgoda istniała, jednak w ocenie Sądu, taki stan rzeczy powinien wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd przytoczył stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. II OSK 179/05, w którym wskazano, że zakwestionowanie przez choćby jednego współwłaściciela nieruchomości, oświadczenia złożonego przez inwestora, w sytuacji kiedy zgoda współwłaściciela byłaby wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu zbędnym byłoby prowadzenie dalszego postępowania naprawczego w sytuacji, gdy niemożliwym jest doprowadzenie przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem wobec braku dysponowania przez inwestora zgodą wszystkich współwłaścicieli na wykonie przedmiotowych robót budowlanych. Zatem wydanie decyzji przez organ II instancji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 uat.1 pkt 1 prawa budowlanego było uzasadnione. Za chybiony Sąd uznał także zarzut istnienia wad zaskarżonej decyzji w zakresie braku wskazania terminu w jakim inwestor ma przystąpić do wykonania rozbiórki bowiem niewskazanie w ostatecznej decyzji rozbiórkowej organu II instancji terminu, oznacza tyle tylko, że jest ona natychmiast wykonalna. Poza tym w ocenie Sądu przedmiot rozbiórki został określony w sposób niebudzący wątpliwości co do wskazania miejsca oraz zakresu prac niezbędnych do wykonania nałożonego na inwestora obowiązku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę. A. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do wydania przez stronę pozwaną decyzji o rozbiórce wydzielonego w sieni kamienicy przy ul. [...] w K. pomieszczenia o funkcji handlowej, tj. Kantoru wymiany walut, przy jednoczesnym ustaleniu, że zaproponowany przez inwestora zakres robót będzie wykraczał poza dopuszczalną ingerencję naprawczą organu nadzoru budowlanego określoną w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., w zw. z art. 6 k.p.a., w tym również art. 145 § 1 p.p.s.a powodujące niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy poprzez m.in. oddalenie przez Sąd na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. wniosku pełnomocnika skarżącego o dopuszczenie dowodu z oświadczeń uczestników postępowania, tj. pozostałych współwłaścicieli kamienicy o wyrażeniu zgody na zabudowę przez skarżącego części wspólnej budynku – sieni w postaci przedmiotowego Kantoru wymiany walut, i wydanie zaskarżonego wyroku, naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 104 K.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., w tym również art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA, że zaskarżona decyzja w swej osnowie nie narusza prawa, mimo iż nie zawiera wskazywanego w skardze braku w postaci jednoznacznego określenia terminu rozpoczęcia prac rozbiórkowych oraz terminu zakończenia rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i orzeczeniu o rozbiórce obiektu budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie nie zostało zakwestionowane ustalenie, że przedmiotem postępowania naprawczego były samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na częściowej zabudowie korytarza (sieni wejściowej) prowadzącej do wydzielenia pomieszczenia handlowego, konkretnie kantoru wymiany walut. Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego w uzasadnieniu decyzji przedstawił kilka przyczyn uniemożliwiających doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mianowicie oprócz braków w dokumentacji budowlanej wskazał na to, że zakres robót przewidzianych do realizacji wykracza poza dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego gdyż prowadzi faktycznie do ponownej przebudowy części budynku. Sąd Wojewódzki akceptując w tym zakresie ocenę organu odwoławczego zaznaczył jednak, że najważniejszą przeszkodą do legalizacji robót budowlanych był stwierdzony brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do powyższej okoliczności należy wskazać na prawidłowe wnioskowanie, że zakres robót koniecznych do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem wymagał niewątpliwie uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli budynku. Skoro efektem działań naprawczych miała być przebudowa ściany i inne roboty służące wydzieleniu pomieszczenia handlowego z korytarza w budynku mieszkalnym, to inwestor miał obowiązek wykazania tytułu prawnego do dysponowania w tym celu częścią wspólną budynku. Zaznaczyć należy, że wyrażone w tym przedmiocie stanowisko organu odwoławczego oraz Sądu Wojewódzkiego, poparte szerokim orzecznictwem sądowym, nie zostało w skardze kasacyjnej podważone. W istocie bowiem argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się do zanegowania ustalenia co do faktu nieposiadania przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Tymczasem zgromadzony w aktach materiał dowodowy w sposób ewidentny wskazuje na to, że w toku wieloletniego postępowania przed organami nadzoru budowlanego inwestor nie uzyskał zgody na legalizację spornych robót budowlanych. Sąd Wojewódzki kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji miał obowiązek uwzględnić przede wszystkim stan faktyczny istniejący w czasie rozstrzygania sprawy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym czasie brak zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację przedmiotowej inwestycji był oczywisty zważywszy, że uczestniczka w toku postępowania administracyjnego oraz w złożonym odwołaniu od decyzji z [...] marca 2014 r., a następnie w odpowiedzi na skargę wskazywała na negatywne stanowisko co do przedmiotowych robót budowlanych. Również w odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestników potwierdził, że sporne przedsięwzięcie zrealizowane zostało wbrew woli współwłaścicieli nieruchomości akcentując, że wybudowane pomieszczenie kantoru w istotny sposób wpływa na zmianę przeznaczenia części budynku. W takim stanie sprawy zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym nie było możliwe badanie na nowo w postępowaniu sądowym kwestii związanych z wymaganą zgodą na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Zaznaczyć należy, że rzeczą Sądu Wojewódzkiego była przede wszystkim kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania ją poprzedzającego. Sąd weryfikując przyjęty w decyzji stan faktyczny ma obowiązek przeprowadzić analizę zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego w kontekście regulacji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uwzględniając wyniki postępowania dowodowego Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że okoliczność braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na roboty budowlane związane z wydzieleniem pomieszczenia handlowego nie była kwestionowana przez skarżącego zarówno w toku postępowania, jak i w skardze, a zatem złożony na rozprawie wniosek o badanie tej kwestii w postępowaniu sądowym nie mógł być skuteczny. Przewidziana w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów nie ma na celu ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy w zastępstwie organu administracyjnego. Ponadto należy zauważyć, że oferowane przez skarżącego dokumenty w postaci pism procesowych dotyczących sprawy cywilnej [...] z 2008 r. nie mogły podważyć mocy dowodowej późniejszych oświadczeń uczestniczki złożonych w ramach niniejszej prawy. Podkreślenia wymaga również to, że wydanie zaskarżonej decyzji nie stanowi przeszkody do wystąpienia przez inwestora z nowym wnioskiem o pozwolenie na budowę analogicznej inwestycji, przy zachowaniu wymogów określonych przepisami prawa, w tym po uzyskaniu zgody współwłaścicieli nieruchomości. Z tych względów niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie drugim skargi kasacyjnej. Nietrafnie podniesiony został również zarzut dotyczący przepisów art. 104 i 107 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że decyzja organu odwoławczego zawiera wymagane elementy precyzujące miejsce i zakres prac niezbędnych do wykonania przez inwestora celem doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie miał obowiązku określenia terminu wykonania prac rozbiórkowych, a z zasad ogólnych ustanowionych w art. 16 i 130 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że decyzja organu odwoławczego, jako decyzja ostateczna podlega wykonaniu, chyba że nastąpiło wstrzymanie jej wykonania przez organ administracji lub sąd w trybie art. 61 § 2, § 3 p.p.s.a. Regułą ogólną, zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., jest jednak to, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.