IV SAB/Wa 386/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie wystąpienia do właściwych organów z inicjatywą ustawodawczą postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie wystąpienia do właściwych organów władzy publicznej, wymienionych w art. 118 Konstytucji RP posiadających inicjatywę ustawodawczą, z wnioskiem o podjęcie inicjatywy w sprawie dokonania odpowiedniej zmiany przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w ocenie Wspólnoty narusza istotę praw własności obywateli posiadających nieruchomości na obszarach, dla których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zakres skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W myśl art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem zaskarżenie przewlekłego prowadzenia postępowania jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Analiza treści skargi i akt administracyjnych sprawy prowadzi do konstatacji, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie z zasadą trójpodziału władz, wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Kontroli sądów administracyjnych poddana została działalność władzy wykonawczej w zakresie zgodności z prawem działania administracji publicznej oraz działalność prawodawcza organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl bowiem art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem skargi w tej sprawie wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rzecznika Praw Obywatelskich jest wystąpienie Rzecznika do właściwych organów władzy publicznej z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 80 stanowi, że każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej. Zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa ustawa. Właściwym aktem normatywnym jest w tej mierze ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1648 z późn. zm.), która stosownie do art. 208 ust. 1 Konstytucji RP określa zakres i sposób działania Rzecznika, jego powołanie i obowiązki. W myśl art. 210 Konstytucji RP Rzecznik Praw Obywatelskich jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Specyficzna pozycja ustrojowa Rzecznika Praw Obywatelskich – jego samodzielność, odrębność i niezależność od pozostałych organów państwa – zdaniem Sądu wyklucza, by o celowości podejmowania inicjatywy w konkretnych sprawach przez Rzecznika Praw Obywatelskich rozstrzygał sąd administracyjny. Podjęcie lub niepodjęcie konkretnej sprawy, a także sposób jej podjęcia, jest wynikiem woli Rzecznika, której swoboda wyrażenia mieści się w zasadzie niezawisłości. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do wkraczania w sferę tej niezawisłości konstytucyjnej. Sprzeczne z zasadą niezawisłości Rzecznika Prawa Obywatelskich byłoby ponoszenie odpowiedzialności za niepodjęcie sprawy zgłoszonej we wniosku jakiegokolwiek podmiotu (vide: W. Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III pod red. L. Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003, komentarz do art. 210). Podjęcie działań przez Rzecznika Praw Obywatelskich ma zawsze fakultatywny charakter, nadto ocena potrzeby skorzystania z owego uprawnienia stanowi wyłączną domenę Rzecznika Praw Obywatelskich, bowiem Rzecznik Praw Obywatelskich jest samodzielnym organem konstytucyjnym, organem ochrony prawa niezależnym od pozostałych organów państwa, które nie dysponują wobec Rzecznika żadnymi kompetencjami pozwalającymi na kierowanie jego działalnością, czy egzekwowanie jego odpowiedzialności. Zgodnie z art. 208 Konstytucji RP Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela, określonych w konstytucji oraz innych aktach normatywnych. W tym stanie rzeczy, skoro działania Rzecznika Praw Obywatelskich pozostają w sferze jego konstytucyjnej niezawisłości statuowanej w art. 210 Konstytucji RP, to zaniechanie podjęcia tych działań nie może być kwalifikowane jako bezprawne, bowiem znajduje oparcie w treści art. 11 ust. 1 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, w świetle którego Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może: 1) podjąć sprawę, 2) poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, 3) przekazać sprawę według właściwości, 4) nie podjąć sprawy - zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy. Nadto wyjaśnić również należy, że czynności, które poprzedzają uchwalenie przez Sejm i Senat stosownej ustawy są czynnościami składającymi się na swoisty w tych sprawach proces legislacyjny, a więc czynnościami z zakresu władzy ustawodawczej. Stąd też już w oparciu o powołane wyżej ogólne przepisy Konstytucji RP stwierdzić można, że nie podlegają one kontroli sądów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 5 listopada 2009 r., II OSK 1199/09 (LEX nr 628882, także dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawotwórczy charakter procesu legislacyjnego, jako zespołu czynności określonych w przepisach Konstytucji RP i regulaminie Sejmu powoduje, że niewykonanie tego uprawnienia przez organy państwa nie stanowi o bezczynności organu administracji, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego, w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sytuacja niewydania konkretnego aktu prawnego może być jedynie uznawana za zaniechanie prawodawcze, mające – jak można by przyjąć – cechy tzw. deliktu konstytucyjnego. Zatem czynności Rzecznika Praw Obywatelskich, wykonywane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego w sprawie niniejszej jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że czynności związane z szeroko pojętym procesem legislacyjnym są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. Z przywołanego przepisu można bowiem wnioskować, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, LEX nr 244311; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, LEX nr 341207). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" – konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną – należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1364/07, LEX nr 427557). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego [por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15]. W przypadku czynności legislacyjnych, stanowiących podstawę do uchwalenia stosownej ustawy, ten element władztwa administracyjnego nie występuje. W związku z powyższym, oceniane pod tym kątem czynności składające się na proces legislacyjny zmierzający do wydania stosownego aktu ustawowego, niewątpliwie nie mogą być uznane za czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. Tym samym skoro niepodjęcie tych czynności nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego, to również skarga wniesiona na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego wystąpienia do właściwych organów władzy publicznej z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej, jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji skoro czynności, których domaga się skarżąca, nie stanowią żadnego z aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, to skarga jako niepodlegająca kognicji sądowoadministracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.