I OPS 4/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej Włodzimierz Ryms Sędziowie : Janina Antosiewicz (sprawozdawca) Małgorzata Borowiec (współsprawozdawca) Wojciech Chróścielewski Zbigniew Rausz Maria Rzążewska Jan Paweł Tarno Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 408/05 w sprawie ze skargi A.G. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 stycznia 2006 r., wydanym na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujące zagadnienie prawne: Czy unieważnienie wyniku konkursu przez organ sprawujący nadzór nad jednostką badawczo-rozwojową w oparciu o par. 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcje dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej /Dz.U. nr 101 poz. 1101/ stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 1-2 lub 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedstawione zagadnienie prawne powstało przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej Andrzeja G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2005 r. I SA/Wa 408/05, odrzucającego skargę Andrzeja G. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z 17 listopada 2004 r. w przedmiocie unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora. Powyższym postanowieniem Minister Gospodarki i Pracy unieważnił postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora Instytutu Ciężkiej Syntezy Organicznej "B." w K. i ogłosił nowy konkurs na tę funkcję. W skardze na to postanowienie Andrzej G. domagał się jego uchylenia oraz dokonanych przez organ czynności mających na celu powołanie komisji konkursowej w nowym składzie. W uzasadnieniu postanowienia WSA dokonał analizy przepisów regulujących przeprowadzanie konkursu na stanowisko dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej dochodząc do wniosku, że postępowanie zmierzające do powołania kandydata, w tym unieważnienie postępowania konkursowego nie jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, lecz należy do sfery prawa pracy. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych /Dz.U. 2001 nr 33 poz. 388 ze zm./ dyrektora jednostki powołuje organ sprawujący nadzór nad tą jednostką spośród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu, po zasięgnięciu opinii rady naukowej. W razie powołania na funkcję dyrektora osoby niebędącej pracownikiem jednostki, powołanie powoduje równocześnie nawiązanie stosunku pracy w tej jednostce. Na podstawie par. 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej /Dz.U. nr 101 poz. 1101/ organ sprawujący nadzór nad jednostką badawczo-rozwojową zarządza ponowne przeprowadzenie konkursu w przypadku stwierdzenia przez komisję konkursową, że żaden z kandydatów nie spełnia warunków do objęcia funkcji dyrektora lub stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu. Tymczasem, zdaniem Sądu, przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są spory co do zgodności z prawem działania organu administracji publicznej w sferze w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów /osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej/ niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. W skardze kasacyjnej Andrzej G. wniósł o uchylenie w całości postanowienia i przekazanie sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 par. 1 pkt 1 oraz par. 3 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 2 i 4 i art. 5 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że z uwagi na przedmiot skargi sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych oraz naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego Sąd naruszył art. 21 ust. 2-6 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych i par. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego przez uznanie, iż zaskarżone pismo ministra nie stanowi postanowienia, mieszczącego się w art. 3 par. 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych i par. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez przyznanie organowi nadzorczemu uprawnienia do kwestionowania rozstrzygnięcia konkursu, stanowiącego wyłączną kompetencję komisji konkursowej oraz art. 21 ust. 4 w zw. z par. 9 ust. 1 i par. 9 ust. 2 rozporządzenia, a także art. 21 ust. 6 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych w związku z par. 10 rozporządzenia przez uznanie rozstrzygnięcia i czynności organu nadzorczego za zgodne z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, dokonane z powołaniem się przez niego na jego kompetencje. Czynności te nie są czynnościami z zakresu prawa pracy, gdyż nie prowadzą wprost do powstania lub ukształtowania stosunku o charakterze pracowniczym. Skarżący powołał się przy tym na aktualne stanowisko NSA, dotyczące analogicznych czynności konkursowych w toku konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Zdaniem skarżącego w przypadku stwierdzenia przez komisję konkursową, iż tylko jeden kandydat spełnia warunki do objęcia funkcji dyrektora - bez naruszenia zasad prowadzenia konkursu nie istnieje możliwość zarządzenia ponownego konkursu. Czynności podjęte przez organ nadzoru w trybie par. 9 ust. 1 rozporządzenia nie są czynnościami z zakresu prawa pracy i nie prowadzą wprost do powstania, ustania lub ukształtowania stosunku o charakterze pracowniczym. Czynności inicjujące konkurs i jego przebieg determinują zakres praw podmiotowych kandydata i mogą wywierać wpływ na jego czynną i bierną zdolność konkursową. Zdaniem skarżącego postanowienie organu nadzoru w przedmiocie zarządzenia przeprowadzenia konkursu na dyrektora ma charakter rozstrzygnięcia o istocie sprawy i jako takie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 par. 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec niespełnienia przesłanek z par. 9 ust. 1 rozporządzenia /komisja nie stwierdziła nieprzydatności wszystkich uczestników i nie naruszono zasad przeprowadzenia konkursu/ gołosłowne są twierdzenia o braku obiektywizmu komisji co do oceny niektórych kandydatów jako formy naruszenia zasad konkursu. Bezprawne jest zatem w świetle par. 9 ust. 2 rozporządzenia zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzoru obligujące do ponownego przeprowadzenia konkursu oraz udziału w konkursie osób, których nieprzydatność do funkcji dyrektora stwierdziła komisja. Weryfikacja tych zarzutów wymaga rozpoznania skargi na rozprawie i wyrokowania przez Sąd. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej odrzucenie. Stwierdził, że postanowienie organu sprawującego nadzór nad jednostką badawczo-rozwojową o unieważnieniu konkursu oraz pismo Ministra do Przewodniczącego Rady Naukowej nie są postanowieniem w rozumieniu Kpa, zatem ocena ich legalności wykracza poza kognicję sądów administracyjnych. Pisma te traktować można jako rozstrzygnięcia w przedmiocie ponowienia postępowania konkursowego, co skutkuje niepowołaniem skarżącego na stanowisko dyrektora jak i niepowołaniem na to stanowisko innej osoby. Czynności postępowania konkursowego nie stwarzają dla danej osoby żadnego roszczenia, ani nie przesądzają w inny sposób o zakresie jej praw i nie mogą w związku z tym zostać uznane za akty administracyjne poddane kontroli sądu administracyjnego. Podobnie pismo organu nadzorującego jednostkę badawczo-rozwojową nie jest decyzją lecz czynnością z zakresu prawa pracy. W konsekwencji - zdaniem Ministra - skargę kasacyjną należy uznać za niedopuszczalną i odrzucić ją. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny powziął poważne wątpliwości, co do przyjętego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, wyłączającego kognicję sądu administracyjnego w tych sprawach. Sąd nawiązał do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie właściwości sądu w sprawach kontroli wyników konkursu, które dotyczyło głównie konkursów przeprowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 ze zm./. Zdaniem Sądu ustawa z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej nie stanowią w tym zakresie odmiennych rozwiązań. W kwestii właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach konkursów prezentowane są dwa stanowiska. Według pierwszego rozstrzygnięcia wyników konkursu, w tym konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, są aktami stosowania prawa przez organ administracji /np. Szefa Służby Cywilnej/ i podlegają kognicji sądów administracyjnych. NSA podkreślał przy tym, że postępowanie kwalifikacyjne, poprzedzające mianowanie w służbie cywilnej pozostaje poza stosunkami pracy, ponieważ chodzi w nim jedynie o sprawdzenie kwalifikacji kandydata do mianowania na określone stanowisko, a nie o mianowanie na to stanowisko. Poprzedza ono powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem w postaci ustalenia wyniku konkursu. Wszystkie rozstrzygnięcia podejmowane w tym postępowaniu podlegają kognicji sądu administracyjnego /tak w postanowieniu z 13 grudnia 2000 r. II SA 1432/00 oraz z 9 maja 2001 r. II SA 3381/00/. Również w wyroku z 14 lutego 2001 r. II SA 2908/00 NSA opowiedział się za administracyjnoprawnym charakterem tego postępowania wskazując, iż postępowanie zmierzające do obsadzenia stanowiska dzieli się na dwa odrębne pod względem prawnym etapy: ustalenie uprawnienia do mianowania na wyższe stanowisko i mianowanie na stanowisko. Konkurs poprzedza powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem - ustaleniem jego wyników. W stosunku do osób, których nie wskazano jako kandydatów do objęcia stanowiska rozstrzygnięcie konkursowe jest ostatecznym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 104 par. 1 Kpa /Prawo Pracy 2001 nr 4 str. 42/. W większości orzeczeń NSA dominował pogląd, iż rozstrzygnięcia w postępowaniu konkursowym mają charakter decyzji administracyjnych /oprócz wyżej powołanych - wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r. II SA 2629/01/, bądź też, iż należąc do zakresu administracji publicznej stanowią czynność dotyczącą uprawnień wynikających z przepisu prawa i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego /wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r. OSK 460/04/. Według drugiego stanowiska, prezentowanego głównie przez Sąd Najwyższy rozstrzygnięcie konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej jest sprawą z zakresu prawa pracy /postanowienie SN z dnia 13 października 2005 r. II PK 337/07/, a sprawy na ich tle należą do kategorii spraw o roszczenia związane ze stosunkiem pracy. W orzeczeniu tym Sąd odwołał się do swego stanowiska wyrażonego w sprawie dot. konkursów organizowanych na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, w postanowieniu z 29 sierpnia 2001 r. III RN 123/01 /OSNP 2002 nr 12 poz. 281/, stwierdzającym, że czynności podejmowane przez organy gminy, a z ich umocowania także przez komisję konkursową, zmierzają do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej kandydatowi, wyłonionemu w drodze konkursu, nie mają charakteru działań z zakresu administracji publicznej, lecz są czynnością z zakresu prawa pracy, prowadzącą do nawiązania stosunku pracy. Zbliżone stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 29 listopada 2004 r. II SA/Rz 820/04 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 października 2005 r. I OSK 143/05, który oddalając skargę wyraził pogląd, że zaskarżone czynności nie zostały podjęte w sferze administracji publicznej, lecz powodem niedopuszczalności skargi było uznanie, iż żaden przepis prawa nie stanowi bezpośredniego źródła uprawnień, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa dla uczestników konkursu. Rozważając powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej wskutek skargi kasacyjnej sprawie nasuwają się podobne wątpliwości jakie powstały na tle postępowań konkursowych uregulowanych w ustawie o służbie cywilnej i ustawie o systemie oświaty. Zdaniem składu orzekającego mamy tu bowiem do czynienia z działaniem organu administracji publicznej /ministra/, przy czym akt ten nie prowadzi wprost do nawiązania, przekształcenia czy rozwiązania stosunku pracy. Jego przedmiotem jest unieważnienie postępowania konkursowego. Powstaje więc pytanie, czy w wyniku tego aktu nie rozstrzyga się o uprawnieniach kandydata, nie tyle stanowiących roszczenia ze stosunku pracy, ile będących potwierdzeniem pewnych kwalifikacji. Organ powołujący dyrektora może go bowiem powołać tylko spośród osób wyłonionych przez komisję konkursową. Stąd wynik postępowania konkursowego stanowi jedynie przesłankę do nawiązania stosunku pracy, bądź jego przekształcenia i jest źródłem uprawnienia do ubiegania się o powołanie na określoną funkcję. Fakt, iż nie rodzi on bezpośrednio uprawnienia do nawiązania stosunku pracy nie ma przy tym zasadniczego znaczenia dla kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne. Potwierdzenie pewnych kwalifikacji nie musi być bowiem równorzędne z obowiązkiem nawiązania stosunku pracy, jednak jego brak uniemożliwia powstanie tego stosunku. Przemawiałoby to za właściwością sądów administracyjnych w zakresie kontroli zaskarżonego aktu. Sąd jednocześnie zauważa, iż przedmiot postępowania konkursowego, którego dotyczy dana skarga jest ściśle związany ze stosunkiem pracy. Poprzedza bowiem jego nawiązanie lub zmierza do jego przekształcenia. Może więc powstać pytanie, czy żądanie strony nie ma w istocie na celu ochrony stosunku zobowiązaniowego i w sprawie nie powinien być właściwy sąd powszechny. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w późniejszej uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r. III PZP 1/06 Sąd ten zajął stanowisko, że w sprawie w której przedmiotem jest żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna. Rozpoznając przedstawione zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów na podstawie art. 187 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejął przedmiotową sprawę do rozpoznania i zważył co następuje. W postępowaniu odwoławczym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - stosownie do art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że zakres kognicji sądu odwoławczego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną, wskazując podstawy, formułując zarzuty i uzasadnienie. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż posiada ona usprawiedliwione podstawy. Szczegółową ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić rozważaniami dotyczącymi charakteru prawnego unieważnienia wyniku konkursu na stanowisko dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej przez organ sprawujący nadzór nad tą jednostką. Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych /Dz.U. nr 33 poz. 388 ze zm./ wynika, iż jednostki badawczo-rozwojowe są państwowymi jednostkami organizacyjnymi wyodrębnionymi pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, tworzonymi w celu prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego. Są nimi instytuty naukowo-badawcze, ośrodki badawczo-rozwojowe, centralne laboratoria i inne jednostki organizacyjne, których podstawowym zadaniem jest prowadzenie działalności, o której mowa wyżej. Jednostki te posiadają osobowość prawną /art. 1 ust. 3 ustawy/ i podlegają nadzorowi organu administracji państwowej, określonemu w akcie o utworzeniu jednostki /art. 28 ust. 1/. Organami jednostki badawczo-rozwojowej są dyrektor i rada naukowa. Stosownie do art. 21 ust. 2 dyrektora powołuje na okres 5 lat organ sprawujący nadzór nad jednostką spośród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu, po zasięgnięciu opinii rady naukowej. Dyrektor jest powoływany na okres 5 lat. W razie powołania na tę funkcję osoby niebędącej pracownikiem jednostki badawczo-rozwojowej, powołanie na tę funkcję powoduje jednocześnie nawiązanie stosunku pracy w tej jednostce. Organ sprawujący nadzór zarządza konkurs i powołuje komisję konkursową, która rozstrzyga konkurs /art. 21 ust. 4 i 5 ustawy/. Szczegółowe zasady postępowania konkursowego, uwzględniające w szczególności sposób ogłoszenia konkursu, zadania komisji konkursowej, tryb postępowania tej komisji i sposób wyłaniania przez nią kandydatów na funkcję dyrektora określa rozporządzenie Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej /Dz.U. nr 101 poz. 1101/. Postępowanie konkursowe przeprowadza komisja konkursowa. Faza wstępna tego postępowania ogranicza się do stwierdzenia przez komisję konkursową, czy kandydat spełnia warunki określone w art. 21 ust. 3 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, tj. czy posiada wyższe wykształcenie i predyspozycje do organizowania pracy naukowo-badawczej i kończy się rozstrzygnięciem o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia go do udziału w konkursie. W terminie 3 dni od dnia podjęcia tego rozstrzygnięcia kandydat może zwrócić się za pośrednictwem komisji konkursowej do organu, który ją powołał o rozstrzygnięcie zasadności tej odmowy. Gdy organ uzna bezzasadność odmowy dopuszczenia kandydata do konkursu komisja dopuszcza go do udziału /par. 5 rozporządzenia/. Podkreślić należy, że zarówno przepisy ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, jak i powołane rozporządzenie nie przewidują jakiejkolwiek możliwości weryfikacji tego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Następną fazą postępowania konkursowego jest jego przeprowadzenie i rozstrzygnięcie wyników. Po zakończeniu konkursu komisja konkursowa wyłania kandydata na funkcję dyrektora, a w przypadku stwierdzenia, że więcej niż jeden z kandydatów spełnia wymagania objęcia funkcji dyrektora, ustala kolejność kandydatów na podstawie wyników osiągniętych przez nich w trakcie konkursu. Komisja konkursowa przekazuje wyniki konkursu wraz z jego dokumentacją organowi sprawującemu nadzór nad jednostką badawczo-rozwojową. Organ ten powiadamia kandydatów o wynikach konkursu w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania /par. 8 rozporządzenia/. Zaznaczyć należy, iż przepisy ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych oraz powołane rozporządzenie także w tym przypadku nie przewidują możliwości złożenia odwołania od wyniku konkursu. Zarządzenie ponownego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej przez organ sprawujący nadzór nad jednostką reguluje par. 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r., który taki obowiązek przewiduje w dwóch przypadkach gdy: 1/ komisja konkursowa stwierdziła, że żaden z kandydatów nie spełnia warunków do objęcia funkcji dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej, 2/ stwierdzono naruszenie zasad przeprowadzenia konkursu. Analiza przedstawionych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie konkursowe podejmowane przez organ nadzoru i powołaną przez niego komisję konkursową w celu realizacji ustawowego obowiązku powołania na stanowisko dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej osoby wyłonionej w drodze konkursu ma charakter czynności poprzedzających nawiązanie z dyrektorem jednostki stosunku pracy z powołania. Powołanie, jako sposób nawiązania stosunku pracy, jest czynnością prawną jednostronną, mającą dwoisty charakter. Mocą powołania uprawniony organ powierza kandydatowi określone prawem stanowisko kierownicze, zaś akt powołania stanowi oświadczenie woli podmiotu powołującego o nawiązaniu stosunku pracy. Jednakże warunkiem powstania stosunku pracy z powołania jest zgoda przyszłego pracownika na objęcie stanowiska /art. 11 Kodeksu pracy/. Stosunek pracy dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej z powołania nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym, lecz stosunkiem z zakresu prawa pracy /art. 68, art. 68[1], art. 68[2] Kodeksu pracy/. Rozważenia wymaga, jaki charakter prawny posiada komisja konkursowa. W myśl art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa przez organy administracji publicznej rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej /zespolonej i niezespolonej/, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe lub podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Powoływanej przez organ nadzoru komisji konkursowej nie można przypisać powyższych cech organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa, gdyż obowiązujące przepisy prawa w taki atrybut jej nie wyposażają. Nie może tego uczynić także organ naczelny bez powołania się na ustawowe umocowanie w tym zakresie. Pozycję komisji konkursowej wyznaczają jej zadania, które sprowadzają się do spełnienia funkcji doradczej dla organu administracji przy wyborze odpowiedniego kandydata na stanowisko dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej. Nie może więc podlegać wątpliwości, że komisja konkursowa powołana w jednostce badawczo-rozwojowej nie ma charakteru organu administracji publicznej ani w znaczeniu prawnoustrojowym, ani funkcjonalnym. Uprawniające ją do działania przepisy nie dają jej takiej pozycji ani kompetencji i nie wyposażają jej w uprawnienia władcze. Podejmowanym przez tę komisję czynnościom nie można także z tych powodów przypisać cech czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odmienna pozycja i rola przypada organowi nadzoru, będącego naczelnym lub centralnym organem administracji państwowej. O jego kompetencjach decydować będą zawsze przepisy prawa. Należy jednakże podkreślić, że na gruncie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, gdy ustawodawca wyposaża go w uprawnienia władcze w rozumieniu prawa administracyjnego czyni to w sposób wyraźny. Świadczy o tym przepis art. 28 ust. 3 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, w którym przewidziano uprawnienia organu nadzoru do wstrzymywania wykonania decyzji dyrektora sprzecznej z prawem i zobowiązania dyrektora do jej zmiany lub cofnięcia. Rozstrzygnięcie organu nadzoru wydane w tym trybie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego /art. 28 ust. 4 ustawy/. Tak więc ustawa wyraźnie określiła sferę działania organu nadzoru w formie władczej oraz przewidziała w tym zakresie kognicję sądu administracyjnego. Takich uprawnień do działania w formie rozstrzygnięć /decyzji/ nie można doszukać się wśród przepisów regulujących postępowanie konkursowe. Jeżeli przyjąć wynikającą z doktryny i orzecznictwa definicję decyzji administracyjnej, iż jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej i prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. III AZP 1/88 - OSPiKA 1989 nr 3 poz. 59/, to podstawy do takiego działania nie zawierają przepisy ustawy w zakresie nadzoru nad komisją konkursową. Zaznaczyć należy, że zarówno ustawa o jednostkach badawczo-rozwojowych jak i wydane na jej podstawie, powołane wyżej rozporządzenie, nie przewidują unieważnienia konkursu. Powstaje zatem pytanie czy organ nadzoru może podejmować czynności prawne w postaci unieważnienia konkursu? Postanowieniem z dnia 17 listopada 2004 r. Minister Gospodarki i Pracy unieważnił postępowanie konkursowe, w wyniku którego wyłoniono skarżącego jako kandydata na stanowisko dyrektora Instytutu Ciężkiej Syntezy Organicznej "B." w K. Akt ten nazwany postanowieniem w istocie zawiera minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie go jako decyzji w rozumieniu art. 104 i art. 107 par. 1 Kpa. W orzecznictwie sądowym od początku lat osiemdziesiątych przyjmuje się, iż pisma /niezależnie od formy i nazwy/, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, takich jak: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ - są decyzjami administracyjnymi /wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 - OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169/. Jeśli więc organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie, które zakwalifikować należy jako decyzję administracyjną, mimo iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują takiej formy działania organu, to akt taki dotknięty jest wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, jako wydany bez podstawy prawnej. Oznacza to, iż adresat takiej wadliwej decyzji, którym bez wątpienia jest skarżący, jako osoba wyłoniona w drodze konkursu, ma prawo uzyskać ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym i domagać się jej kontroli przed sądem administracyjnym. Stosownie do art. 50 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. O interesie prawnym w rozumieniu powyższego przepisu, można mówić wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Istnienie związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem administracyjnym przesądza o uprawnieniu do złożenia skargi. Jeśli więc zaskarżony akt unieważnił wynik konkursu, to niewątpliwie wkroczył on w sferę interesu prawnego skarżącego. Istnienie uprawnienia do wniesienia skargi wywołuje ze strony sądu powinność rozpoznania jej. Zaskarżony akt podlega więc kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 par. 1 i 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnym jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, iż zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza przepisy art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidujące odrzucenie skargi, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Uznanie za zasadny zarzutu naruszenia art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wywołujące konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, zwalnia Sąd odwoławczy z obowiązku oceny pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych oraz rozporządzenia wykonawczego z uwagi na to, że nie były one stosowane ani przez Sąd orzekający, ani też organ wydający zaskarżony akt. Z powyższych względów uznając, że naruszenie powołanego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 par. 1 powołanej ustawy i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.