I OSK 143/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Jan Paweł Tarno (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojciecha K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Rz 820/04 dotyczącego sprawy ze skargi Wojciecha K. na czynności Zarządu Powiatu w L. w przedmiocie konkursu na dyrektora szkoły postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2004 r., II SA/Rz 820/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Wojciecha K. na czynności Zarządu Powiatu w L. w przedmiocie konkursu na dyrektora szkoły. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojciecha K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie są czynności Zarządu Powiatu L. dotyczące czynności konkursowych na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Leśnych w L. Powołana w tym celu na podstawie uchwały Zarządu Powiatu w L. z dnia 16 lipca 2004 r. (...) Komisja Konkursowa, po przeprowadzeniu w dniu 22 lipca 2004 r. postępowania konkursowego nie wyłoniła kandydata na to stanowisko, gdyż jedyna osoba, która do niego przystąpiła w osobie skarżącego, nie uzyskała wymaganej ilości głosów obecnych na posiedzeniu członków Komisji. Od rozstrzygnięcia Komisji zawartego w sporządzonym protokole skarżący odwołał się do Zarządu Powiatu w L., żądając przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. W udzielonej mu odpowiedzi z dnia 10 sierpnia 2004 r. Zarząd Powiatu po przeanalizowaniu zgłoszonych przez niego zastrzeżeń stwierdził, iż Komisja Konkursowa nie naruszyła przepisów dotyczących przeprowadzenia konkursu, w związku z czym brak jest podstaw przewidzianych w par. 8 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu prac komisji konkursowej /Dz.U. nr 189 poz. 1855/ do unieważnienia konkursu i zarządzenia jego ponownego przeprowadzenia. W wyniku powyższego w dniu 31 sierpnia 2004 r. Wojciech Kumała wniósł skargę dotyczącą czynności urzędowych Komisji Konkursowej działającej z umocowania Zarządu Powiatu L. do WSA w Rzeszowie. Zdaniem WSA w Rzeszowie skarga na czynności Zarządu Powiatu we wskazanym wyżej przedmiocie nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Wykazane w skardze czynności Zarządu Powiatu i działającej z jego umocowania Komisji Konkursowej nie należą do działań podjętych w sferze wykonywania administracji publicznej, a wyłącznie tego rodzaju działania organów władzy wykonawczej mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. O takim zakresie działania sądu decyduje przede wszystkim unormowanie zawarte w art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje jedynie obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności wymienione w art. 3 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Instytucję konkursu na dyrektora szkoły wprowadza art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Stanowi on, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę określa regulamin konkursu oraz powołuje komisję konkursową. Ustawa ta jednocześnie nie przewiduje zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności konkursu i jego wyników, bowiem nie mieszczą się one w kategoriach spraw wymienionych w art. 3 par. 2 i 3 p.p.s.a. Wyklucza to drogę postępowania przez tym sądem, a z samego faktu, że daną czynność podjął organ administracji publicznej nie można jeszcze wyciągać wniosku o publicznoprawnym charakterze tej czynności. Nie mieszczą się one w szczególności także w zakresie par. 2 pkt 4 tego artykułu, gdyż ustawa wymaga, aby wymienione w nim akty i czynności zostały podjęte w sferze wykonywania administracji publicznej, a za takie nie mogą być uznane. W drodze przeprowadzenia konkursu nie przyznaje się jego uczestnikom uprawnień wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, jako że ustawa o systemie oświaty nie przyznaje obywatelom, nawet spełniającym warunki ustawowe wymagane na stanowisku dyrektora szkoły uprawnienia do żądania powierzenia im tego stanowiska. Przemawia to za tym, że skarga do sądu zarówno na czynność przeprowadzenia konkursu i stanowisko wyrażone przez komisję konkursową, jak również przez organ /w rozpoznawanej sprawie zarząd powiatu/ jest niedopuszczalna. W tym względzie Sąd I instancji w całości podzielił pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia z dnia 29 sierpnia 2001 r. III RN 123/01 /OSNP 2002 nr 12 poz. 282/. Według Sądu czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołane w tym celu komisje konkursowe zmierzające do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej szkoły podstawowej mają w przeważającej mierze charakter czynności z zakresu prawa pracy, a spory na tle legalności postępowania konkursowego należą do kategorii spraw o roszczenie związane ze stosunkiem pracy /art. 476 par. 1 pkt 1 Kpc/. SN w uzasadnieniu tego postanowienia podkreślił ponadto, iż uznaje za trafne stanowisko zaprezentowane w zdaniu odrębnym do postanowienia SN z dnia 13 stycznia 2000 r. III RN 123/99 /OSNP 2000 nr 21 poz. 779/. Stwierdzono w nim, że czynności związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły publicznej choć mają pewne aspekty z zakresu publicznej administracji samorządowej, to jednak wyraźnie dominuje w nich charakter czynności z zakresu prawa pracy, zmierzających do nawiązania stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły w drodze zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Nie ma też podstaw do tego, aby akty /czynności/ poprzedzające powierzenie stanowiska dyrektora szkoły traktować jako akty z zakresu administracji publicznej. Mają one na celu doprowadzenie do nawiązania stosunku pracy /stosunku zobowiązaniowego/ i wobec tego jako czynności przygotowawcze mają także naturę zobowiązaniową i w następstwie tego nie mogą być uznane za czynności z zakresu administracji publicznej. Powołano się także na wyrok NSA z 27 września 1994 r., SA/Wr 1489/94 /ONSA 1995 Nr 3 poz. 129/, w którym stwierdzono, że powierzenie funkcji dyrektora szkoły jest zbliżone charakterem do powołania na stanowisko kierownicze, o jakim mowa w art. 68 Kodeksu pracy, a odwołanie z tego stanowiska - do odwołania w rozumieniu art. 70 par. 1 Kodeksu pracy, z uwzględnieniem szczegółowych warunków odwołania, o jakich mowa w art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./. Konkludując WSA w Rzeszowie podkreślił, że skoro skarga nie dotyczy zadań z zakresu administracji publicznej, to nie podlega także kognicji sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej Wojciech K. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to: - art. 5 ust. 5a oraz art. 36 i 36a ust. 1-5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ - poprzez przyjęcie, że czynności urzędowe podejmowane przez organy powiatu lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły ponadgimnazjalnej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie są działaniami z zakresu administracji publicznej, - art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 par. 1 i par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ poprzez stwierdzenie, że niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy skargi - wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od strony zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że argumenty Sądu nie zasługują na uwzględnienie z następujących przyczyn: Komisja konkursowa została powołana na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie i oświaty, dlatego należy uznać, że ma ona umocowanie ustawowe skonkretyzowane w akcie prawa miejscowego i określone uprawnienia władcze, jest zatem innym organem powołanym do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej. Konsekwencją powyższego jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Sąd Wojewódzki przenosi ciężar sprawy na grunt prawa pracy, z czym skarżący się nie zgadza. Stanowisko dyrektora szkoły publicznej powierza organ prowadzący szkołę. To powierzenie stanowiska dyrektora szkoły publicznej następuje w drodze uchwały organu samorządu terytorialnego. Akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej i odwołania z tego stanowiska nie są czynnościami prawa pracy. Ich istota nie sprowadza się do przekształceń w zakresie praw i obowiązków pracowniczych. Mają one treść administracyjnoprawną. Nieprzypadkowo zresztą zostały one uregulowane w ustawie poświęconej administrowaniu szkołą, tj. w ustawie o systemie oświaty, a nie w ustawie regulującej stosunki pracy nauczycieli, tj. w Karcie Nauczyciela. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły czy też odwołanie z tego stanowiska niewątpliwie należy traktować jako wypowiedź władcza organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Owo powierzenie stanowiska obejmuje przekazanie zadań ze sfery publicznoprawnej i wyposażenie w kompetencje organu administracji. Akt administracyjny wywołujący dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy, czyli w stosunku pracy nie przestaje być aktem administracyjnym. Nie można mu z tego powodu przypisywać podwójnego charakteru: aktu administracyjnego i równocześnie aktu prawa pracy. Akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wywołuje niewątpliwie skutki w sferze stosunku pracy nauczyciela. Nie jest jednak aktem nawiązania stosunku pracy. Nie można go utożsamić z żadnym znanym prawu pracy zdarzeniem stanowiącym podstawę takiego stosunku prawnego. Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela przewiduje dwa tylko sposoby nawiązania stosunku pracy z nauczycielem: mianowanie i zawarcie umowy o pracę. Nie czyni ona żadnych wyjątków w stosunku do nauczycieli pełniących funkcje kierownicze w szkole. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły publicznej powoduje w sferze zatrudnienia nałożenie na nauczyciela za jego zgodą dodatkowych obowiązków i przyznanie mu dodatkowych uprawnień, a więc tylko wpływa na treść jego stosunku pracy wynikającego z mianowania, o którym jest mowa w Karcie Nauczyciela. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdy skarżący tylko drogą administracyjnosądową mógł wzruszyć decyzję zarządu powiatu. Nie mógł on skorzystać z sądu pracy, bo na dzień konkursu nie wiązał go stosunek pracy z zarządem powiatu i taka sprawa nie mieści się w zakresie kognicji sądu pracy. Przyjmując jako zasadne wyżej przedstawione argumenty, należy stwierdzić jednoznacznie, że czynności urzędowe, podejmowane przez organy powiatu lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły ponadgimnazjalnej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy powiatu podlegają kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Powyższe skarżący wywodzi ponadto z treści postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r. III RN 123/99 /OSNP 2000 nr 21 poz. 779/, które przez analogię ma pełne zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro przedmiotem skargi mogą być zarzuty dotyczące niezgodności z prawem aktów lub innych czynności podejmowanych przez zarząd powiatu jak i komisję konkursową powołaną na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty to zdaniem skarżącego doszło do rażącego naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego poprzez stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej skutkujące odrzuceniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę prawną WSA w Rzeszowie, że zaskarżone czynności nie zostały podjęte w sferze wykonywania administracji publicznej, chociaż przyznać należy, że zagadnienie to jest przedmiotem sporu w judykaturze. Niemniej jednak, nawet gdyby przyjąć inny punkt widzenia w tej kwestii, to i tak skargą Wojciecha kumali należało uznać za niedopuszczalną. Niesporne jest między stronami, że zaskarżone czynności Zarządu Powiatu w L. w przedmiocie konkursu na dyrektora szkoły zostały podjęte w sprawie indywidualnej i nie są ani decyzjami, ani też postanowieniami w rozumieniu art. 3 par. 2 p.p.s.a. Jeżeli tak, to podlegałyby one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jedynie w przypadku, gdyby spełniały kryteria przytoczone w pkt 4 powołanego przepisu. Stanowi on, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast naruszone zdaniem wnoszącego skargą kasacyjną przez błędną wykładnię przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowią: - art. 36. 1. Szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. 2. Szkołą lub placówką, za zgodą kuratora oświaty, może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący. Kurator oświaty przy wyrażaniu zgody uwzględnia w szczególności posiadanie przez tę osobę wykształcenia i przygotowania zawodowego odpowiadającego kierunkowi kształcenia w szkole lub zakresowi zadań placówki. 2a. Osoba, o której mowa w ust. 2, nie może sprawować nadzoru pedagogicznego. W przypadku powołania takiej osoby na stanowisko dyrektora nadzór pedagogiczny sprawuje nauczyciel zajmujący inne stanowisko kierownicze w szkole lub placówce. 3. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w stosunku do szkół artystycznych - w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określa, w drodze rozporządzenia, wymagania, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, w poszczególnych typach szkół i placówek. - art. 36a. 1. Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, z zastrzeżeniem ust. 2, powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. 2. Powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. Żaden z przytoczonych przepisów prawa materialnego nie stanowi bezpośredniego źródła uprawnień lub obowiązków skarżącego Wojciecha K. Trafnie to podkreślił Sąd I instancji zauważając, że drodze przeprowadzenia konkursu nie przyznaje się jego uczestnikom uprawnień wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że zaskarżone czynności Zarządu Powiatu w L. w przedmiocie konkursu na dyrektora szkoły nie są ani aktami, ani czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym zarzut naruszenia przez zaskarżone postanowienie art. 3 par. 1 i par. 2 p.p.s.a. należy ocenić jako bezzasadny. Zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd jest również nietrafny, ponieważ to nie Sąd uzależnił zaskarżanie czynności organów administracji publicznej od tego by dotyczyły one uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.