I OSK 89/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 857/15 w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 września 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 857/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju - po rozpatrzeniu wniosku I.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r. nr [...] - w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. o powierzchni [...] m kw, stanowiącej parcelę nr [...] (t. [...], wykaz [...]) ujawnioną jako współwłasność A. i S. małż. M., a faktycznie będącą współwłasnością ich spadkobierców: H. T., M. M., F. M., K. M., C. M., J. S., W. S., E. S., P. S. i W. S. - oraz odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej orzeczenia z dnia 7 grudnia 1960 r. - w części dotyczącej wywłaszczenia opisanej na wstępie nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. R., zarzucając organowi naruszenie: art. 1.3, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 17.2 p.4, art. 21p.3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju trafnie ustalił, że organem wyższego stopnia (nie organem odwoławczym), stosownie do art. 13 pkt 2 k.p.a. (w jego brzmieniu na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej) był - w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej - właściwy minister. W świetle tych ustaleń zachodziła zatem konieczność uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. umarzającej postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1960 r. Rozstrzygnięcie takie nie mogło jednak stać na przeszkodzie konieczności zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, nie można było bowiem uznać za dopuszczalne wydanie decyzji reformatoryjnej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, podczas gdy Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności wymienionego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. Urząd Spraw Wewnętrznych w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, z uwagi na swą niewłaściwość i wskazał jako organ właściwy w sprawie Wojewodę [...]. Jak podkreślił Sąd, Minister, uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i wydając decyzję merytoryczną w sprawie, de facto pozbawił bowiem wnioskodawczynię jednej instancji. W zaistniałej sytuacji, organ zobowiązany był natomiast do zastosowania części drugiej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym, po uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. powinien był umorzyć postępowanie przed Wojewodą [...] i jednocześnie: zawiadomić strony o prowadzeniu postępowania nieważnościowego w tej sprawie, umożliwić im zapoznanie się z aktami sprawy oraz składanie w niej wyjaśnień. Wydanie decyzji reformatoryjnej pozbawiło zaś I. R. możliwości zakwestionowania ustaleń merytorycznych, poczynionych przez Ministra w postępowaniu nieważnościowym. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury i Rozwoju zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ naczelny może, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylić własną decyzję (wydaną w pierwszej instancji) i umorzyć postępowanie przed innym organem (który nie prowadził postępowania w danej sprawie); 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a. - przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że: - rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ naczelny nie może uchylić własnej decyzji umarzającej postępowanie przy jednoczesnym wydaniu rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, - dwuinstancyjność postępowania ma charakter zasady absolutnej, niepodlegającej ograniczeniom w wyjątkowych przypadkach takich jak dwukrotne orzekanie w sprawie przez ten sam organ, podczas gdy należało uwzględnić fakt, że ustawodawca świadomie ograniczył treść zasady dwuinstancyjności i gwarancje z niej wynikające w przypadkach, gdy w sprawie właściwy w obydwu instancjach jest organ naczelny; 3) art. 105 § 1 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. i art. 130 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że umorzenie postępowania - z powodu niewłaściwości organu - decyzją nieostateczną (zaskarżoną w terminie przez stronę) skutkuje przekazaniem wniosku wszczynającego postępowanie organowi wskazanemu w decyzji, jako właściwemu w sprawie; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 127 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. - przez niezasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na skutek błędnego przyjęcia, że doszło do jej wydania z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, co przejawia się w: - nieuzasadnieniu tezy, że naruszenie prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji miało charakter rażący, - braku wskazania przepisu, który - zdaniem Sądu - został naruszony w stopniu rażącym, - pominięciu w uzasadnieniu wyjaśnienia kwestii odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów o odwołaniu od decyzji, - lakonicznym uzasadnieniu tezy, że w przedmiotowym postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w części dotyczącej uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pieiwszej instancji; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - przez zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, których wykonanie skutkowałoby oczywistym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. R. wniosła o rozpoznanie sprawy w sposób umożliwiający merytoryczne rozpatrzenie jej wniosku zgodnie z zasadami k.p.a. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministarcyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2017 r., Urząd Stanu Cywilnego w Gorzowie Wielkopolskim nadesłał odpis skrócony aktu zgonu R. D.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) dalej: "p.p.s.a", Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże z urzędu bierze pod uwagę okoliczności, uzasadniające nieważność postępowania. Taka zaś sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 33 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony. W związku z tym udział w postępowaniu sądowoadministarcyjnym tego rodzaju osób jest obligatoryjny (vide: np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1956/15). Wskazać przy tym należy, że ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., jak i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który m. in. jest zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o posiedzeniach jawnych (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli osoby te nie zostały o niej zawiadomione (art. 109 i 110 p.p.s.a.). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą zaś stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania sądowego na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jeśli doprowadziły one do pozbawienia strony możności obrony jej praw. W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie – jak wyżej wspomniano - zaistniała przesłanka nieważności postępowania, którą Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany wziąć wziął pod uwagę z urzędu. Stanowiła ją śmierć uczestnika postępowania administracyjnego – R. D. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu zgonu wynika przy tym, że w/w był stroną postępowania administracyjnego. Została mu bowiem doręczona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania a decyzja zaskarżona do Sądu, t.j. decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. również została do niego skierowana. Z uwagi jednak na zgon R. D.(zmarł w dniu [...] września 2013 r.) nie mogła zostać mu doręczona, o czym poinformował organ doręczyciel pocztowy, zakreślając na zwrotnym dowodzie doręczenia korespondencji odpowiednią rubrykę. Okoliczności tej jednak nie dostrzegł Sąd Wojewódzki, wadliwie ustalając krąg uczestników w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., i wydając w sprawie wyrok bez udziału następców prawnych zmarłego. Podkreślić w tym miejscu wypada, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż sytuacja, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw ma miejsce wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu bądź w jego istotnej części, a skutki tych uchybień nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. O nieważności postępowania decyduje bowiem waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administarcyjny zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wyłącza zatem możliwość rozpoznania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Sąd Wojewódzki zaś winien sparwę ponownie rozpoznać z tym, że z prawidłowo ustalonym kręgiem uczestników postępowania.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, z uwagi na treść art. 207 § 2 p.p.s.a.