IV SA/Wa 857/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej I. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].01.2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku pani I. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].11.2011 r. nr [...], umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].12.1960 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] tom VIII, wykaz 162, parceli nr [...], o pow. 602 m², stanowiącej współwłasność A. i S. małż. M., a faktycznie ich spadkobierców: H. T., M. M., F. M., K. M., C. M., J. S., W. S.. E. S., P. S. i W. S.- uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia z dnia [...].12.1960 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podał, że w świetle aktualnego orzecznictwa nieprawidłowo Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].11.2011 r., nr [...] umorzył postępowanie z wniosku pani I. R. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...].12.1960 r. nr [...]. Minister wskazał wówczas na swoją niewłaściwość, powołując się na rozstrzygnięcia sporów kompetencyjnych w podobnych sprawach. Przyjęcie tego stanowiska w efekcie wadliwie implikowało bezprzedmiotowość prowadzonego przez organ naczelny postępowania. Rozpoznając przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju ustalił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 27.06.2012r. sygn. akt I OSK 984/11, z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 711/12, z dnia 24.10.2012 r. sygn. akt I OSK 712/12, z dnia 28.09.2012 r. sygn. akt I OSK 939/11 oraz z dnia 07.12.2012r. sygn. akt I OSK 1462/11, kompetencję tę przypisały Ministrowi. We wskazanych wyrokach składy orzekające uznały, iż organem właściwym w sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczeń bądź decyzji wydanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych jest minister. Z uzasadnienia ww. wyroków wynika, że "o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Organem wyższego stopnia (nie organem odwoławczym) stosownie do art. 13 pkt 2 k.p.a. w jego brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Obowiązujący w tym czasie art. 138 § 1 k.p.a., podobnie jak obecnie art. 157 § 1 k.p.a. przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny - ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia jest minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzją (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nadzorczym. W niniejszej sprawie organem tym był minister i w związku z tym nadal minister, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania". Jak podał Minister w zaskarżonej decyzji, wobec tego stanowiska Sądów, niezbędne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...].11.2011 r. w całości i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Kontrolowane orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji i narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70, ze zm.), który stanowił, iż postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym znajdowały zastosowanie przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Miarodajny dla oceny legalności przedmiotowego orzeczenia z dnia 07.12.1960 r. przez pryzmat cyt. przepisów był zaś stan faktyczny istniejący w dniu wydania kontrolowanego orzeczenia. Z akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych wynika, jak podkreślił Minister, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał Zezwolenie z dnia [...].02.1957 r. na nabycie m.in. przedmiotowej nieruchomości w oparciu o opinię Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...].10.1956 r., stwierdzającą że nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia z dnia [...].01.1957 r. (w tym przedmiotowa nieruchomość) są niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych. Do wniosku [...] Zakładów Naprawy Samochodów z dnia [...].01.1957 r. nr [...] o zezwolenie na nabycie nieruchomości załączono: - zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...].08.1956 r. - zaświadczenie Miejskiego Zarządu Architektoniczno-Budowlanego z dnia [...].12.1956 r., - opinię Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].10.1956 r. - odpisy ksiąg wieczystych, w tym odpis KW [...] tom VI - plan sytuacyjny nieruchomości. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 dekretu. Podmiot ubiegający się o wywłaszczenie obiektywnie nie dysponował możliwością skutecznego wezwania właścicieli w trybie art. 8 dekretu. Stwierdzenie nabycia spadku po S. M. nastąpiło dopiero w dniu [..].04.1958 r., zaś w spadek po A. M. - w dniu 07.06.1957 r., a zatem brak było możliwości zawarcia umowy kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Wykonawca narodowych planów gospodarczych podjął próby doręczenia wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości do A. M. oraz do S. S. (które to wezwanie znajdowało oparcie w przepisie § 4 ust. 2 zarządzenia z dnia [...] listopada 1949 r., a także zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P.. Nie można zatem uznać w ocenie Ministra, że nie została wyczerpana możliwość nabycia nieruchomości w drodze umowy. W toku postępowania wywłaszczeniowego, już po wydaniu postanowienia o nabyciu spadku po A. M., organ wojewódzki uwzględnił w postępowaniu jako strony spadkobierców właścicieli wywłaszczanej nieruchomości, do których skierowano zawiadomienia o terminie rozprawy z dnia [...].06.1959r. nr [...] oraz z dnia [...].06.1960 r. nr [...], a także przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].12.1960 r. nr [...]. W rozważanym przypadku, jak podkreślił Minister, wystąpiła nieuchronność wywłaszczenia, wynikająca z konieczności realizacji narodowych planów gospodarczych (a więc interesu publicznego), co stanowiło w ówczesnym ustawodawstwie wartość nadrzędną wobec ochrony interesu prywatnego. Niezachowanie zaś w pełni wymogów prawnych dotyczących wzywania właścicieli nieruchomości niezbędnych na ww. cele stanowiło co najwyżej wadę postępowania, nie zaś wadę rozstrzygnięcia. [...] Zakłady Naprawy Samochodów w P. złożyły wniosek o wywłaszczenie m.in. przedmiotowej części nieruchomości. Do wniosku załączono: - zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].02.1957 r. nr [...], - wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, skierowane do A. M. (nie zaś do A. i S. M. - jak wynika z treści wniosku), - wypisy z ksiąg wieczystych, - zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...].08.1956 r. nr [...] - zaświadczenie Miejskiego Zarządu Architektoniczno-Budowlanego w P. z dnia [...].12.1956 r., - opinię Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w P. z dnia [...].10.1956 r. nr [...] stwierdzająca niezbędność m.in. przedmiotowej nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych, - plan podziału nieruchomości, - tytuł inwestycyjny z dnia [...].01.1957 r. nr [...] na rok 1957. Pismem z dnia [...].06.1959 r. zawiadomiono strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na dzień [...].06.1959 r. Zawiadomienie to zostało doręczone m.in.: M. M., F. M., K. M., H. T., W. S., J. S., P. S., E. S.. Zawiadomienie to zostało również wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu [...].06.1959 r. Z notatki służbowej z dnia [...].06.1959 r. wynika, że rozprawa została odroczona z uwagi na zgłoszoną przez strony chęć zapoznania się z wyceną wywłaszczanych nieruchomości. Pismem zaś z dnia [...].06.1960 r. zawiadomiono strony o nowym terminie rozprawy wywłaszczeniowej, wyznaczonym na dzień [...].07.1960 r. Pomimo skierowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania do widniejących w księdze wieczystej A. i S. M. należy przyjąć, iż nie doszło do rażącego naruszenia art. 18 ust. 1 dekretu, albowiem wadę tę sanowano poprzez prawidłowe zawiadomienie spadkobierców tych osób o terminie rozprawy wywłaszczeniowej. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu ani art. 20 ust. 1 dekretu. Przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].12.1960 r. zawierało wszystkie konieczne wymienione elementy. Jakkolwiek organ wywłaszczeniowy nie posiadał wiedzy o śmierci C. M. w dniu [...].01.1956 r., to uwzględnił w postępowaniu wszystkich spadkobierców zmarłej, tj. H. M., K. M., M. M. i F. M.. Błędnie ustalił też spadkobiercę W. S. w osobie J. W., jednakże i w tym przypadku, w ocenie Ministra, nie doszło do rażącego naruszenia prawa ze względu na uwzględnienie w postępowaniu wszystkich spadkobierców zmarłego, tj.: P. S., W. S., J. S. i E. S.. Tym samym uchybień tych nie można – jak podkreślił Minister - zakwalifikować jako rażąco naruszających prawo, gdyż nie wpłynęły one na prawa stron. We wniesionej skardze pani I. R. zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji: - nieprawidłowo przyjęto, iż naruszenie procedur przewidzianych w art.1.3,4,8 ust. 1,17.2 p.4, 21p.3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jest wadą nie mającą wpływu na ważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. o przejęciu w trybie tego dekretu parceli nr [...] o powierzchni 602 m² stanowiącej własność A. i S. M.. - brak rozważenia, czy nie nastąpiło rażące naruszenie prawa materialnego -art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w orzeczeniu wywłaszczeniowym przez uznanie, że wywłaszczenie z nieruchomości dla budowy domu mieszkalnego celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych pracowników wnioskodawcy jest realizacją narodowych planów gospodarczych i jest zgodne z intencją tego dekretu, czy lapidarne powoływanie się na niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych bez ustalenia jakie plany narodowe zamierza wnioskodawca realizować i dla których wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna, wyczerpuje obowiązki orzekającego o wywłaszczeniu organu i przyjęcie zasadności orzeczenia jako niegodzącego w praworządność. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn n iż w niej podniesione. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Minister Infrastruktury i Rozwoju trafnie ustalił, mając na uwadze orzecznictwo Sądów Administracyjnych, że organem wyższego stopnia (nie organem odwoławczym) stosownie do art. 13 pkt 2 k.p.a. w jego brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Niecelowe jest zatem powtarzanie przedstawionej przez Ministra argumentacji w tym zakresie, którą Sąd podziela. W świetle tych ustaleń niewątpliwie zachodziła konieczność uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].11.2011 r. nr [...], umarzającej postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].12.1960 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] tom VIII, wykaz 162, parceli nr [...], o pow. 602 m², stanowiącej współwłasność A. i S. małż. M., a faktycznie ich spadkobierców: H. T., M. M., F. M., K. M., C. M., J. S., W. S.. E. S., P. S. i W. S.. Rozstrzygnięcie takie nie mogło jednak stać na przeszkodzie konieczności zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy mieć na uwadze, że jest to zasada konstytucyjna, ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP. Stanowi jednocześnie jedną z podstawowych gwarancji funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, wyprowadzonego z art. 2 Konstytucji RP. Ustrojodawca uznał bowiem, że zapewnienie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ma zasadnicze znaczenie w państwie prawa i winno stanowić fundament prowadzonego w nim postępowania administracyjnego. Wynika z tego konieczność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Wydanie zaś decyzji z pogwałceniem prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i z tego względu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 10.04.1989 r., sygn.. akt II SA 1198/88 – ONSA 1989, Nr 1, poz. 36). Konieczne w tym kontekście staje się podkreślenie, że obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy winien sprowadzać się do dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności stwarza też stronie szerokie możliwości obrony interesu prawnego. Z tej przyczyny, postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnym trybami postępowania administracyjnego. W świetle przytoczonych rozważań, nie można uznać za dopuszczalne wydanie decyzji reformatoryjnej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, podczas gdy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].11.2011 r. nr [...], umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].12.1960 r., nr USW.III-52a/10/57 w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, z uwagi na swą niewłaściwość i wskazał jako organ właściwy w sprawie Wojewodę [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylając owo umorzenie i wydając decyzję merytoryczną w sprawie, de facto pozbawił Wnioskodawczynię jednej instancji. W zaistniałej sytuacji, był zobowiązany do zastosowania części drugiej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powinien zatem po uchyleniu owej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].11.2011 r., umorzyć postępowanie przed Wojewodą [...]. Jednocześnie zobowiązany był do zawiadomienia stron o prowadzeniu postępowania nieważnościowego w tej sprawie, możliwości zapoznania się z aktami oraz składania wyjaśnień. W tym stanie rzeczy bezsprzecznie, wydanie decyzji reformatoryjnej pozbawiło panią I. R. możliwości zakwestionowania ustaleń merytorycznych poczynionych przez Ministra w tym nieważnościowym postępowaniu administracyjnym w ramach postępowania administracyjnego. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego procedury przez Ministra, Sąd nie mógł zająć stanowiska co do istoty sprawy. Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1. sentencji. Orzekając w punkcie 2. sentencji Sąd uwzględnił, że zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, Skarżącej należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się uiszczony wpis od skargi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej w nim zawartych.