I OSK 712/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 935/11 w sprawie ze skargi A. V. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz A. V. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 935/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. V., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 1969 r. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...]m2, stanowiącej własność B. V., R. V. i M. V. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił spadkobierca B. V. i R. V. – A. V. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 1969 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 22 czerwca 2007 r. Prezydent Miasta Gdyni złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 1969 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 380/10 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury. W związku z powyższym do rozpatrzenia pozostał wniosek Prezydenta Miasta Gdyni o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury stwierdził, iż na podstawie art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie zaś z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Minister wskazał, iż co do zasady właściwość rzeczową organu administracyjnego co do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania tej decyzji. Zdaniem Ministra ta reguła nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku zaś takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 14 tej ustawy organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez ww. organ rozpatrywała komisja odwoławcza do spraw wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. W niniejszej sprawie żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji organu I instancji. Minister wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie zaś art. 9a ww. ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest Wojewoda. Tym samym, zdaniem Ministra kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia w zakresie tych spraw jest Wojewoda. Minister uznał, że skoro postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury to należało uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa i umorzyć postępowanie przed Ministrem Infrastruktury. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. V. zarzucając jej naruszenie art. 19, art. 65 oraz art. 105 k.p.a. poprzez ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż następcą funkcjonalnym Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych są Wojewodowie i choć już w 1997 r. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane do kompetencji starostów, to w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i dokonanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Infrastruktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że w pierwszej kolejności zaznaczył, że w sprawie rozstrzygał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 380/10 uchylił wcześniejszą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. Sąd w związku z powyższym nie badał merytorycznie zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Zaznaczono jednak, iż Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze. W powołanym wyroku Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż w przeciwnym wypadku zobowiązany byłby do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Z uwagi na brak w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 23 lipca 2010 r. wyjaśnienia kwestii właściwości Ministra Infrastruktury w rozpoznawanej sprawie (wówczas niekwestionowanej) Sąd uznał, iż odnosząc się do tej kwestii organy nie naruszyły powołanego wyżej art. 153 P.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji podzielił pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 839/98, że właściwe do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania decyzji w sprawie są organy właściwe w dacie wywłaszczenia, a nie orzekania. Właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Zaznaczono, iż stan prawny i faktyczny sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie przez Sąd Najwyższy w powołanym wyroku był taki, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ust. 2 i art. 48 ust. 1 tej ustawy o wywłaszczeniu orzekał w pierwszej instancji rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej), a organem odwoławczym i zarazem organem wyższego stopnia był wojewoda. W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem pierwszej instancji w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem odwoławczym zgodnie z art. 9a u.g.n jest wojewoda - organ stopnia wojewódzkiego administracji rządowej. W niniejszej sprawie o wywłaszczeniu orzekał organ administracji rządowej stopnia wojewódzkiego. Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda, dla którego zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia jest właściwy minister. W związku z powyższym mając na uwadze przepis art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. WSA w Warszawie uznał, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku jest właściwy w sprawie minister. Reasumując nie podzielono poglądu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w sprawach wywłaszczenia jako organ I instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, kiedy o wywłaszczeniu orzekał w pierwszej instancji organ stopnia wojewódzkiego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania bowiem uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., art. 17 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie przez Sąd naruszenia powołanych przepisów k.p.a. podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie właściwości rzeczowej Ministra na podstawie uchylonych przepisów; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie kontroli podlegała decyzja wydana przez organ administracji rządowej stopnia wojewódzkiego odpowiadający obecnie wojewodzie; d) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że kwestia właściwości organu była już badana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 380/10 podczas gdy brak jest w obowiązującym systemie prawnym przepisów o właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, które obecnie nie istnieje; 2) naruszenie prawa materialnego przez: a) błędne zastosowanie art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) poprzez uznanie, że wojewoda, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej odpowiada Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej działającego w ramach jednolitej administracji państwowej; b) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez uznanie, iż wojewoda jako organ administracji rządowej odpowiada Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. V., A. V. i J. V. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, iż sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego i w związku z tym rządzi się własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 20 k.p.a. generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości. Natomiast w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zasada ta obowiązuje również w przypadku decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdzie do stwierdzenia nieważności właściwym będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenia właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II OPS 1/12. Ponadto utrwalony jest pogląd, iż stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i 20 k.p.a., organem właściwym w tych sprawach jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m. in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt RN 83/98. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w jej brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji, tj. [...] sierpnia 1969 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie zaś do art. 28 ust. 2 ww. ustawy odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane jest przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia, która zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy działa przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Wskazać przy tym należy, iż Komisja ta miała jedynie charakter organu odwoławczego. Natomiast jak to wynika jednoznacznie z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1964 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. Nr 17, poz. 95) nie posiadała uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia. Zarówno w orzecznictwie (m. in. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 marca 2001r. w sprawie sygn. akt OSK 1/01, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 95), jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze są różne, a także i odmienne są zadania organu odwoławczego i organu podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń, która miała jedynie kompetencje odwoławcze. Natomiast organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 k.p.a. (w jego brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Należy wskazać, że obowiązujący w tym czasie art. 138 § 1 k.p.a., podobnie jak obecnie art. 157 § 1 k.p.a. przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny – ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia był minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, byłoby uzasadnione w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W tej sytuacji zarzut błędnego uznania przez Sąd I instancji, że organem właściwym rzeczowo do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku jest właściwy w sprawie Minister jest nieuprawniony. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.