I SA/Wa 935/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. V. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego A. V. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. decyzją z dnia [..] sierpnia 1969 r. nr [...] działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność B. V., R. V. i M. V. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił spadkobierca B. V. i R. V. – A. V. Decyzją z dnia [..] maja 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] sierpnia 1969 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] sierpnia 1969 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 22 czerwca 2007 r. Prezydent Miasta G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 1969 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt ISA/Wa 380/10 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury. W związku z powyższym do rozpatrzenia pozostał wniosek Prezydenta Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury stwierdził, iż na podstawie art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie zaś z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ Minister wskazał, iż co do zasady właściwość rzeczową organu administracyjnego co do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania tej decyzji. Zdaniem Ministra ta reguła nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku zaś takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Minister przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. II SA 1484/03, w którym Sąd podkreślił, że "Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności". Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa określony jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek ww. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy wyższego stopnia. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania. Podobnie w postanowieniu z dnia 16.11.2000 r. ISA 1458/00 NSA stwierdził, że "właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji. W przypadku natomiast zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia". Minister przywołał szereg orzeczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 14 tej ustawy organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez ww. organ rozpatrywała komisja odwoławcza do spraw wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. W niniejszej sprawie żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji organu I instancji. Minister wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie zaś art. 9a ww. ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest Wojewoda. Tym samym, zdaniem Ministra kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia w zakresie tych spraw jest Wojewoda. Minister wskazał, iż pogląd ten został zaaprobowany przez Prezesa Rady Ministrów m.in. w rozstrzygnięciach sporów o właściwość w podobnych stanach faktycznych między Ministrem Infrastruktury a Wojewodą [...] oraz Wojewodą [...]. Minister uznał, że skoro postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury to należało uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa i umorzyć postępowanie przed Ministrem Infrastruktury. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. V. zarzucając jej naruszenie art. 19, 65 oraz art.105 kpa poprzez ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż następcą funkcjonalnym Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych są Wojewodowie i choć już w 1997 r. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane do kompetencji starostów, to w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i dokonanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Infrastruktury. Skarżący zaznaczył, iż uznanie zaskarżonego rozstrzygnięcia za prawidłowe oznaczałoby, że wszystkie decyzje wydane przez ten organ do 2011 r. (w takich samych stanach faktycznych i prawnych) zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i w związku z tym na mocy art. 156 kpa są nieważne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Trzeba zaznaczyć, iż w sprawie niniejszej rozstrzygał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i wyrokiem z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 380/10 uchylił wcześniejszą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [...] stwierdzając, iż została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż nie została doręczona Prezydentowi Miasta G. wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Sąd w związku z powyższym nie badał merytorycznie zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Zaznaczyć jednak należy, iż Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze. W powołanym wyroku Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż w przeciwnym wypadku zobowiązany byłby do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd jest związany ww. wyrokiem. Niemniej jednak z uwagi na brak w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 23 lipca 2010 r. wyjaśnienia kwestii właściwości Ministra Infrastruktury w rozpoznawanej sprawie (wówczas niekwestionowanej) Sąd uznał, iż odnosząc się do tej kwestii nie naruszyły powołanego wyżej art. 153 p.p.s.a. W kontrolowanej przez Sąd sprawie Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury uznając, że wojewoda jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1969 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. Organ w uzasadnieniu decyzji powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 wskazał, iż zasadą jest, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczenie nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, iż reguła powyższa nie dotyczy sytuacji w których nastąpiła zmiana kompetencji organów, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W związku z powyższym w ocenie Ministra, należy ustalić właściwy organ do orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji z uwzględnieniem zmian w strukturze organów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższego stanowiska nie podziela. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej w rozpatrywanej sprawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.). Przepis art. 14 ust. 1 tej ustawy wyraźnie stanowił, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 ww. ustawy odwołanie od orzeczenia organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej przysługiwało do komisji odwoławczej do spraw wywłaszczeń, która zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 ustawy działała przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, a więc organie centralnym. Zgodnie z ustawą z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16 ze zm.) prezydium wojewódzkiej rady narodowej było organem stopnia wojewódzkiego, który swoje kompetencje realizował m.in. przez kierowników właściwych wydziałów (w niniejszej sprawie Urząd Spraw Wewnętrznych) tworzonych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1961 r. w sprawie tworzenia wydziałów przez prezydia rad narodowych (Dz. U. Nr 53, poz. 300 ze zm.). W związku z przeprowadzonymi reformami w systemie organów administracji publicznej nie funkcjonują obecnie prezydia wojewódzkich rad narodowych, a mimo to kwestia właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie budziła zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych wątpliwości interpretacyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 839/98, że właściwe do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania decyzji w sprawie są organy właściwe w dacie wywłaszczenia, a nie orzekania. Właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu Najwyższego wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Należy zaznaczyć, iż stan prawny i faktyczny sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie przez Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku był taki, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) . Zgodnie z art. 2 ust. 2 i art. 48 ust. 1 tej ustawy o wywłaszczeniu orzekał w pierwszej instancji rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej), a organem odwoławczym i zarazem organem wyższego stopnia był wojewoda. W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem pierwszej instancji w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem odwoławczym zgodnie z art. 9a u.g.n jest wojewoda - organ stopnia wojewódzkiego administracji rządowej. W niniejszej sprawie o wywłaszczeniu orzekał organ administracji rządowej stopnia wojewódzkiego. Obecnie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda, dla którego zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 17 pkt 2 kpa organem wyższego stopnia jest właściwy minister. W związku z powyższym mając na uwadze przepis art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 kpa należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. jest właściwy w sprawie minister. W obecnie obowiązującym stanie prawnym w związku z przekształceniem z dniem [...] listopada 2011 r. Ministerstwa Infrastruktury w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1969 r. Należy dodać, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia dotyczą innych stanów faktycznych i zostały wydane na gruncie innych aktów prawnych, w związku z czym, zdaniem Sądu nie można wyrażonych w nich poglądów odnieść do rozpoznawanej sprawy. Tym bardziej, że sprawy te dotyczyły przejęcia na własność Państwa gospodarstw rolnych na podstawie aktów prawnych, które ustaliły moc i przestała istnieć podstawa prawna do orzekania w tego rodzaju sprawach. Nie można podzielić poglądu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w sprawach wywłaszczenia jako organ I instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, kiedy o wywłaszczeniu orzekał w pierwszej instancji organ stopnia wojewódzkiego. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 §1 kpa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy, z tym, że Sąd wziął pod uwagę przekształcenie Ministerstwa Infrastruktury w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z mocy wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów.