II SA/Wa 638/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi E. A. na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wynajęcia lokalu socjalnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zarządu [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Zarząd [...], działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 i 454) w zw. z § 22 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), w dniu [...] października 2014 r. podjął uchwałę nr [...], w której stwierdził swoją niewłaściwość miejscową do rozpatrzenia wniosku E. A. o wynajęcie lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu [...] na terenie Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu uchwały podano, że ww. złożyła wniosek o wynajęcie lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu [...] na terenie Dzielnicy [...] i oświadczyła, że obecnie zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowy wniosek nie został więc złożony zgodnie z właściwością miejscową określoną w § 22 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, który stanowi, że wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku bezdomnych – w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w [...] – w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Organ uznał, że skoro wnioskodawczyni zamieszkuje na terenie Dzielnicy [...] to brak jest właściwości miejscowej do rozpatrzenia jej wniosku przez Zarząd [...]. E. A. w dniu [...] stycznia 2015 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 25 marca 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r., w której zarzuciła organowi, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszył następujące przepisy: 1) § 1 pkt 9 i pkt 30 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoba grzecznościowo nocująca u znajomych posiada miejsce zamieszkania, co skutkowało przyjęciem, że nie jest ona osobą bezdomną i stwierdzeniem niewłaściwości miejscowej do rozpoznania przedmiotowego wniosku; 2) § 22 ust. 1 powyżej powołanej uchwały, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, będące wynikiem przyjęcia, że o właściwości miejscowej decyduje miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o przydział lokalu w dacie podejmowania uchwały, podczas gdy z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że decydujący jest moment złożenia wniosku, przede wszystkim zaś pominięcie, że osoba bezdomna, która nie wykazała swojego ostatniego miejsca zamieszkania w [...] ma możliwość złożenia wniosku w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy; 3) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i wyciągnięcia wniosków z niego niewypływających, w szczególności przyjęcia, że skarżąca posiada miejsce zamieszkania, choć w rzeczywistości jest ona osoba bezdomną; 4) art. 8 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w kierunku zmierzającym do odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Skarżąca, podnosząc powyższe zarzuty, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zarząd [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ podał, że oświadczenia woli dotyczące najmu lokali mieszkalnych mają charakter cywilnoprawny. Roszczenia związane z zawieraniem umów nie podlegają rozstrzygnięciu przez sądy administracyjne, lecz wyłącznie w drodze powództw cywilnoprawnych. W ocenie organu zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, podano m.in., że art. 19 Kpa przewiduje obowiązek organów administracji przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zmiana okoliczności, tj. zmiana miejsca zamieszkania skarżącej, skutkowała zmianą właściwości miejscowej. Ponadto z ustaleń faktycznych, przy uwzględnieniu definicji osoby bezdomnej, wynika, że skarżąca miała miejsce zamieszkania, którym jest również zamieszkiwanie u osób trzecich w ich lokalu mieszkalnym, korzystając z ich uprzejmości. W tym miejscu podać należy, że Sąd na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...], które poparło skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania na podstawie powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) określił, iż uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.". NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu skarżąca bez wątpienia posiada taki interes. Sąd administracyjny odrzuca skargę jedynie z przyczyn formalnych. W tej sprawie przyczyn takich brakuje, a tym samym wniosek organu o odrzucenie skargi, zawarty w odpowiedzi na skargę, nie mógł zostać uwzględniony. Zauważyć należy, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej stanowi uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy która zawiera zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, zatem reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. W stosunku do uchwał indywidualnych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: "Kpa", co powoduje, że nie podlegają one kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna takich uchwał dokonywana jest w trybie art. 147 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast stosownie do przepisu art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu, z wyłączeniem spraw wymienionych w § 40 i § 40a, wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku bezdomnych – w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w [...] – w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Wnioski w sprawach, w których wymagane jest weryfikowanie kryterium dochodowego, składane są dodatkowo wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania. Z przytoczonego przepisu wynika, że przedmiotowy wniosek powinien być, w przypadku skarżącej, złożony w urzędzie właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawczyni. Skarżąca wniosek złożyła w dniu [...] lipca 2014 r. w Urzędzie Dzielnicy [...], podając, że jej miejscem zamieszkania jest Ośrodek [...] znajdujący się w [...] przy ul. [...], który będzie musiała wraz z córkami niebawem opuścić. Podała również, że jest osobą bezdomną. Natomiast w oświadczeniu z dnia [...] października 2014 r. podała, że zamieszkuje u koleżanki w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] korzystając z jej uprzejmości. Reasumując, skoro miejscem zamieszkania skarżącej na dzień złożenia wniosku był Ośrodek [...] znajdujący się w Dzielnicy [...], to skarżąca uprawniona była do złożenia przedmiotowego wniosku w Urzędzie tej dzielnicy. Organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął, że skoro aktualnym miejscem zamieszkania skarżącej jest Dzielnica [...], to tamtejszy Zarząd Dzielnicy jest właściwy do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Stanowisko to jest nie do zaakceptowania w świetle § 22 ust. 1 uchwały, w którym użyto zwrotu "właściwym dla miejsca zamieszkania", a nie "aktualnym miejscu zamieszkania". Podkreślić należy, że w tego typu sprawach chodzi o podstawowe prawo obywatela do posiadania przysłowiowego dachu nad głową. Trudne warunki życiowe powinny determinować działanie organu do jak najszybszego załatwienia sprawy, a nie uchylanie się od jej merytorycznego rozstrzygnięcia, w szczególności odwoływania się do przepisów Kpa, w sytuacji gdy nie mają one w sprawie zastosowania. Podejmując zaskarżoną uchwałę organ zamiast merytorycznie rozpatrzyć sprawę, do czego był zobowiązany, uznał się niewłaściwym miejscowo, co w ocenie Sądu doprowadziło do rażącego naruszenia § 22 ust. 1 uchwały i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.