II SA/Gl 247/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. M. przedsiębiorcę wykonującego przewóz drogowy pod firmą: "A" P.H.U. M. M. karę pieniężną w wysokości 20.000 złotych. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Naruszenia ustalono podczas kontroli przedsiębiorstwa, przeprowadzonej w dniu [...]r., a zostały one stwierdzone w protokole kontroli nr [...]. Przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz przepisach wykonawczych do powyższej ustawy; przestrzeganie przepisów ruchu drogowego w zakresie transportu drogowego na zasadach określonych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.), zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców określonych w przepisach rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR, sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 94, poz. 1086 i 1087 ze zm.) oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 874). Zakres kontroli obejmował okres od [...] r. do [...] r. Strona legitymuje się licencją wspólnotową nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. W złożonym odwołaniu M. M. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 79 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przeprowadzenie kontroli przed upływem 7 dni od dnia zawiadomienia o jej terminie i oparciu na jej wynikach skarżonej decyzji oraz art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na zaistnienie przesłanek określonych w powyższym przepisie, a w szczególności, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż odwołujący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło na skutek okoliczności, których nie mógł przewidzieć; b) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania, polegający na przeprowadzeniu kontroli z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego polegający na nie zebraniu wszystkich dowodów w sprawie, a w szczególności nie udowodnienie, iż odwołujący miał jakikolwiek wpływ na powstanie naruszenia. Skarżący wskazał, że organ zawiadomił stronę w dniu [...] r., iż kontrola odbędzie się [...]r. Kontrola ta nie nastąpiła jednak z powodu absencji inspektora. Następnie w dniu [...]r., ustalono telefonicznie, iż kontrola nastąpi w dniu [...]r. W ocenie skarżącego kontrola nastąpiła przed upływem 7 dni. Powyższe uniemożliwiło stronie przygotowanie i przedłożenie organowi dokumentów. Nadto strona zaznaczyła, że w dniach [...]r., odwołujący przebywał poza miejscem prowadzonej działalności i nie miał fizycznej możliwości przygotować dokumentów. Skarżący podniósł także, że organ naruszył prawo bowiem nie uznał dokumentów przedłożonych po sporządzeniu protokołu kontroli. W wyniku odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 4 pkt 22, art. 92 a ust. 1, art. 92 b, art. 92 c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 14 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.), art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że średnia liczba kierowców wykonujących przewozy na rzecz przedsiębiorcy w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli jak wynika z dokumentów przedłożonych podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy wyniosła [...]kierowców. Pismem z dnia [...]r., nr [...]skierowanym na adres: "A" P.H.U. M. M., ul. [...],[...] R. (dowód: kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru - w aktach sprawy), [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli. Termin kontroli wskazano na dzień [...]r. Pismo to strona odebrała w dniu [...]r. Pismem z dnia [...]r., przedsiębiorca upoważnił M. S. do reprezentowania go podczas czynności kontrolnych prowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W dniu [...]r., Inspektor A. S.-O. skontaktowała się z upoważnionym Biurem Doradztwa Podatkowego G. reprezentującym przedsiębiorstwo i ustaliła, iż termin kontroli za obopólną zgodą zostaje ustalony na dzień [...]r. (dowód notatka służbowa w aktach sprawy). W toku czynności kontrolnych w siedzibie przedsiębiorcy, kontrolujący inspektorzy transportu drogowego zażądali okazania wykresówek a także dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów następujących kierowców: J. A., M. B., T. C., L. K., K. P., P. R., J. S., S. S., A. S., J. W., za okres objęty kontrolą, którzy to kierowcy wykonywali przewozy drogowe na rzecz ww. przedsiębiorcy. Na podstawie okazanych dokumentów jak również w oparciu o wezwanie z dnia [...]r., protokół z okazania dokumentów stwierdzono, iż przedsiębiorca nie okazał łącznie 890 sztuk wykresówek, danych cyfrowych lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów przez wymienionych w tej decyzji kierowców. Odnosząc się do argumentów strony organ odwoławczy wskazał, iż powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazano, że organ pierwszej instancji pismem z dnia [...]r., nr [...]zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli i wskazał termin kontroli na dzień [...]r. Zatem w dniu [...]r., upoważniona do reprezentowania strony osoba po otrzymaniu wezwania o przedłożenie do kontroli wymaganych dokumentów, winna m.in. okazać wykresówki lub też dane cyfrowe czy inne dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdów. Podkreślić należy, iż dokumenty te winny znajdować się w siedzibie przedsiębiorstwa. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dokumenty przedłożone za pismem z dnia [...]r., nie mogą zostać wzięte pod uwagę i analizę bowiem dokumenty te winny być przechowywane w siedzibie przedsiębiorcy i okazane podczas kontroli przeprowadzanej przez inspektorów w dniu [...]r. Dalej wskazano, że za wypełnienie przez przedsiębiorcę w czasie kontroli w przedsiębiorstwie obowiązku okazania wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu należało uznać taką sytuację, gdy przedsiębiorca przedkłada inspektorom ITD stosowne dokumenty, pliki cyfrowe w terminie wyznaczonym przez kontrolujących. Organ odwoławczy stwierdził, że okazanie przez przedsiębiorcę w późniejszym okresie niż termin wyznaczony przez inspektorów, w szczególności w toku postępowania administracyjnego prowadzonego po przeprowadzonej kontroli w przedsiębiorstwie, udokumentowanej protokołem z kontroli, nie można uznać za realizację obowiązku w omawianym zakresie. Dokumentacja stwierdzająca powyższy fakt bowiem powinna znajdować się w siedzibie przedsiębiorstwa i być okazywana w każdym czasie i na każde żądanie kontrolujących inspektorów. Dalej wskazano, że zgodnie z treścią Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym, kara nakładana jest za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Wobec powyższego wszelkie przesłane przez stronę dokumenty po tym okresie nie mają wpływu na kwalifikację prawną naruszenia. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że przedsiębiorca jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej. Brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa oraz zaniedbaniem skarżącego, co musiało skutkować nałożeniem kary. Wskazano, że skarżący o planowanej kontroli został poinformowany w piśmie z dnia [...]r., wobec czego na dzień [...]r. (pierwotny termin kontroli) winien dołożyć szczególnej staranności, aby dokumenty wymagane do kontroli zostały zgromadzone w siedzibie firmy i okazane do kontroli. Tym samym zdaniem organu odwoławczego kara pieniężna za wyżej opisany stan faktyczny została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 79 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest on zasadny, wskazując, że organ I instancji miał czas do dnia [...]r., na podjęcie kontroli bez wystosowywania kolejnego zawiadomienia do przedsiębiorcy. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak było podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym za względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania przez stronę wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców. W niniejszej sprawie strona nie wskazała okoliczności których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. W konsekwencji uznał, że organ I instancji w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa, a postępowanie prowadził w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, nie naruszając fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady wskazanej w art. 45 Konstytucji w zakresie sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję M. M. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący w zasadzie powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją wydaną m. in. na podstawie art. 92 a ust. 1, art. 92 b, art. 92 c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do utd oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 (art. 14) oraz art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr 92, poz. 879) utrzymano w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 20.000 zł (dwadzieścia tysięcy złotych). Kara ta została nałożona zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...]z dnia [...]r. (kontrola w przedsiębiorstwie). Niewątpliwie przez obowiązki i warunki przewozu drogowego (art. 4 pkt 22 utd) należy rozumieć obowiązki i warunki wynikające z przepisów ustawy, m. in. obowiązki wynikające z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/25 z 20 grudnia 1985 r. oraz ustawy dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Z art. 92 a ust. 1 utd wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej za każde naruszenie, przy czym stosownie do art. 92 a ust. 3 pkt 2 utd dla podmiotu zatrudniającego kierowców o liczbie średnio od 11-50 w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli kara ta wynosi 20.000 zł. Kary tej nie nakłada się w przypadkach wskazanych w art. 92 b i art. 92 c utd (w tym ostatnim przypadku nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a wszczęte postępowanie umarza się). Zagadnieniem stanowiącym istotę sporu jest to, czy w dniu [...]r. można było przeprowadzić kontrolę, która znalazła wyraz w protokole nr [...]. W tym zakresie skarżący przyznał, że otrzymał (w dniu [...]r.) zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia [...]r. W zawiadomieniu tym podano, że kontrola odbędzie się w siedzibie przedsiębiorstwa w dniu [...]r. Kontrola jednak w dniu [...]r. nie odbyła się z powodu absencji inspektora i dopiero w dniu [...]r. ustalono telefonicznie, że kontrola nastąpi w dniu [...]r. Skarżący twierdził, że w dniach od [...]r. przebywał poza miejscem prowadzonej działalności i w związku z tym nie miał fizycznej możliwości przygotowania dokumentów. Zdaniem Sądu organ był uprawniony do przeprowadzenia kontroli w dniu [...] r. i ta kontrola nie naruszała art. 79 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ I instancji zawiadomił bowiem skarżącego pismem z dnia [...] r. (odebranym przez skarżącego, co jest okolicznością bezsporną) o zamiarze wszczęcia kontroli i nadto wskazał termin kontroli na dzień [...] r., co nie było jego obowiązkiem w świetle art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z art. 79 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Natomiast jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w wspomnianym terminie 30 dni jej wszczęcie wymaga ponownego zawiadomienia. Skoro zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zostało skarżącemu doręczone w dniu [...] r. to organ mógł kontrolę przeprowadzić do dnia [...] r., a więc i w dniu [...] r. Trzeba też podkreślić, że skarżący pismem z dnia [...] r. upoważnił M. S. do reprezentowania go podczas czynności kontrolnych, szczególnie podczas jego nieobecności i osoba ta była obecna w czasie kontroli w dniu [...] r. M. S. zatem winna po wezwaniu kontrolerów do przedłożenia wymaganych dokumentów okazać wykresówki lub też dane cyfrowe oraz inne dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdów, a dokumenty te powinny znajdować się w siedzibie przedsiębiorstwa. Obowiązki pracodawcy (oraz kierowcy) wynikają w tym zakresie z art. 13 i 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 16 kwietnia 2004 roku, których konsekwencją jest treść lp. 6.3.7 załącznika do utd sankcjonującego nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień. Dlatego też Sąd podziela stanowisko organów, że dokumenty przedłożone przy piśmie z dnia [...] r. nie mogły zostać wzięte pod uwagę ponieważ dokumenty te winny być przechowywane w siedzibie przedsiębiorcy i okazane podczas kontroli przeprowadzonej przez inspektorów w dniu [...] r. Za wypełnienie przez przedsiębiorcę – w czasie kontroli w przedsiębiorstwie – obowiązku okazania wykresówek lub innych dokumentów należy bowiem uznać sytuację, gdy przedsiębiorca przekłada inspektorom stosowne dokumenty w terminie wyznaczonym przez kontrolujących. Jeszcze raz należy podkreślić, że okazanie dokumentów przez przedsiębiorcę w późniejszym okresie niż termin wyznaczony przez inspektorów, w tym w toku postępowania administracyjnego prowadzonego po przeprowadzeniu kontroli w przedsiębiorstwie udokumentowanej protokołem z kontroli nie można uznać za realizację obowiązku w omawianym zakresie. Decyzja nie narusza także art. 92 b ani art. 92 c utd. Zgodnie bowiem z tym pierwszym przepisem nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagradzania lub premii zachęcających do naruszenia przepisów rozporządzenia (561/2006) lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiające przestrzeganie przez kierowców przepisów" (art. 92 b) nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej wynika jedynie, że "w art. 1 pkt 23 zaproponowano nowe przepisy art. 92 b i art. 92 c utd. Określają one okoliczności ekskulpujące od odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewozy drogowe. Na konieczność ograniczania zasady "winy obiektywnej" przez wskazanie takich okoliczności wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny (sygn. U 7/93), gdzie stwierdził "W odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności". Brzmienie art. 10 ust. 2 rozporządzenia 561/2006 wskazuje, że przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w art. 10 ust. 1 w taki sposób, by kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II tego rozporządzenia. Istotne znaczenie dla interpretacji pojęcia "właściwej organizacji i dyscypliny pracy" mają przepisy art. 10 ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia 561/2006 oraz art. 10 ust. 4 tego rozporządzenia, a także art. 14 ust. 2 rozporządzenia 3821/85. Ma rację organ odwoławczy podkreślając brak podstaw do zastosowania art. 92 b bowiem skarżący jest profesjonalistą od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej. Brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy oraz zaniedbaniem skarżącego, co musiało skutkować nałożeniem kary. Brak też było podstaw do zastosowania art. 92 c ust. 1 utd ze względu na fakt, że do wskazanych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania przez skarżącego wszelką dokumentacją czasu pracy. Zdaniem Sądu podmiot wykonujący transport drogowy będzie mógł się uwolnić od odpowiedzialności jedynie przez wykazanie przesłanek o których mowa w art. 92 c ust. 1 utd. Dodatkowo należy stwierdzić, że w art. 92 c utd nie mieszczą się w szczególności sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem a także kwestia właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe). Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie w sposób wszechstronny dokonały oceny stanu faktycznego, który uprzednio został ustalony, działały w granicach i zgodnie z przepisami, a w szczególności nie naruszyły art. 75 § 1 kpa i art. 8 kpa. Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw