I OSK 1710/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1200/15 odrzucające skargę Ł. O. na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], doręczonym w dniu 28 maja 2015 r., Prezydent Miasta Krakowa poinformował Ł. O., że zgodnie z uchwałą LVIII/795/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 9 listopada 2012 r., poz. 5817 ze zm., dalej uchwała), Gmina świadczy pomoc mieszkaniową osobom wykazującym niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiągającym niskie dochody. Stwierdzono, że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną i nie spełnia kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz kryterium dochodowego, nie jest możliwe pozytywne zweryfikowanie jej wniosku. Pismo to zawiera pouczenie, że zgodnie z § 45 ust. 5 uchwały istnieje możliwość złożenia skargi na akt prawny z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., w terminie 14 dni. W pouczeniu zawarto także stwierdzenie, że szczegółowe informacje w sprawie zaskarżenia znajdują się w załączniku do pisma, adnotacje na piśmie i akta sprawy nie potwierdzają jednak istnienia takiego załącznika. W dniu 10 czerwca 2015 r. do Urzędu Miasta Krakowa wpłynęło pismo Ł. O., w którym wezwała ona Prezydenta Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa w związku z pismem tego organu w sprawie wniosku o dostarczenie lokalu mieszkalnego z zasobów gminy. W reakcji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] lipca 2015 r., [...] Prezydent Miasta Krakowa podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 21 maja 2015 r. Podał, że zasady kwalifikowania osób do pomocy mieszkaniowej reguluje akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała z dnia 10 października 2012 r., a wniosek strony nie może być pozytywnie zweryfikowany. Pismo nie zawiera żadnego pouczenia w przedmiocie zaskarżenia. Zostało doręczone stronie w dniu 9 lipca 2015 r. Pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r., wniesionym do organu w dniu 6 sierpnia 2015r. Ł. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, której przedmiot określiła jako: "decyzja Prezydenta Miasta Krakowa – Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]" w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu opisała swoją sytuację życiową i mieszkaniową, uznając ją za trudną, a stanowisko Prezydenta za wadliwe. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej odrzucenie wskazując, że sprawa nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podał, że skarga dotyczy odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej, zatem sprawa dotyczy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, czyli sprawy załatwianej w drodze czynności cywilnoprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1200/15 odrzucił skargę Ł. O. na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków uznając, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że mimo oznaczenia w skardze przedmiotu zaskarżenia poprzez wskazanie na pismo z dnia 3 lipca 2015 r., w oparciu o analizę treści skargi przyjął, że skarga dotyczy pisma Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd stwierdził, że pismo to nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu zarówno żądanie skarżącej, jak również treść pisma Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2015 r., nie obejmowało zakwalifikowania skarżącej do zawarcia umowy najmu, czyli umieszczenia na liście oczekujących, a tylko taka materia mogłaby podlegać ocenie legalności przez sąd administracyjny. Zdaniem Sądu zaskarżony akt jest pismem informującym o tym, że organ nie zawrze ze skarżącą umowy najmu. Ta kwestia nie mieści się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. W skardze kasacyjnej Ł. O., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie w sytuacji, gdy akt będący podstawą skargi dotyczył spełniania przez skarżącą kryteriów umożliwiających zakwalifikowanie jej na listę oczekujących na lokal mieszkalny, a więc stanowił władcze rozstrzygnięcie sprawy z zakresu administracji publicznej, 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy stan przedmiotowej sprawy wskazuje, iż zaskarżony akt organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak dogłębnej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy i niewłaściwą interpretację istoty żądania skarżącej wyrażonego we wniosku o przyznanie rzeczonego lokalu mieszkalnego, jak i błędne określenie stanowiska organu i pominięcie faktu, iż pouczył on skarżącą o możliwości wniesienia skargi administracyjnej, a co za tym idzie traktował skierowane przez siebie pismo jako akt rozstrzygający o władczym charakterze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie zgodziła się z Sądem I instancji, że jej żądanie zawarte we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków, nie obejmowało zakwalifikowania jej na listę oczekujących. Wskazano ponadto, że organ pouczył skarżącą o prawie skargi do sądu administracyjnego na ten akt, jako akt prawny z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotem skargi jest pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2015 r. Zawarte w nim pouczenia niewątpliwie skutkowały zastosowaniem przez skarżącą wskazanego jej trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Nie ma żadnych powodów, aby przyjąć, że wolą strony, wobec podtrzymania negatywnego dla niej stanowiska organu, nie było wniesienie skargi do sądu we wskazanym jej przez ten organ trybie. Skarga została także wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a., trzydziestu dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Za wadliwą praktykę, naruszającą art. 141 § 4 p.p.s.a. natomiast należy uznać przedstawienie przez Sąd I instancji w końcowej części uzasadnienia argumentów przemawiających za odrzuceniem skargi na pismo z dnia 3 lipca 2015 r., będące odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stan faktyczny sprawy przyjmowany przez Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie może być oznaczony w sposób alternatywny, albowiem uniemożliwia to poznanie rzeczywistych podstaw rozstrzygnięcia. Skoro Sąd I instancji uznał, że strona skarży odmowę udzieloną jej pismem z dnia 21 maja 2015 r., to uzasadnienie odrzucenia skargi nie może opierać się na przepisach uzasadniających odrzucenie skargi na pismo będące odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na uwzględnienie zasługują zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ma charakter blankietowy, albowiem nie indywidualizuje, jakie akty są aktami podejmowanymi przez organ jednostki samorządu w zakresie administracji publicznej. Rozważania w tym zakresie zawiera uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. I OPS 4/08, a także uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13. Zwłaszcza pierwsza z nich odnosi się do kwestii podejmowania działań w zakresie kwalifikowania ubiegających się o najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy i umieszczania ich na listach oczekujących na najem lokalu. Zgodnie z wyrażonym w niej stanowiskiem, działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji uchwała odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie to nie stanowi oferty zawarcia umowy, ani negocjacji, nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Uchwała taka rozstrzyga bowiem o tym, czy ze względu na przyjęte kryteria danej osobie może być udzielona pomoc w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem zasobu gminnego. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny. Rozważania prowadzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 4/08 odnosiły się do przepisów konkretnego aktu prawa miejscowego, w którym przewidziana procedura kwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu pozwalała na wyodrębnienie dwóch etapów, o zróżnicowanym prawnie charakterze, z których jeden nosił cechy aktu z zakresu administracji publicznej i miał w konsekwencji do niego zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przyjmując za przytoczoną uchwałą NSA, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być, zgodnie z obowiązującą w gminie regulacją prawa miejscowego, poprzedzone aktem o administracyjnym charakterze, przy ocenie konkretnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W przypadku działań Prezydenta Miasta podjętych w reakcji na wniosek skarżącej, jako podstawa prawna wskazane zostały przepisy uchwały nr LVIII/795/12 z dnia 10 października 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2012 r., poz. 5817 ze zm.) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, obowiązujące w dacie rozstrzygania wniosku i wydania zakwestionowanego aktu. Zasady weryfikacji wniosku regulował Dział III uchwały. Procedura w nim przyjęta miała charakter kilkuetapowy i rozbudowany. Zgodnie z § 42 ust. 1 uchwały, podstawą rozpatrzenia sprawy był wniosek złożony przez osobę zainteresowaną. Wnioski przyjmował i weryfikował wydział. Weryfikacji podlegały wymagania formalne wniosku oraz merytoryczne. Weryfikacja merytoryczna, a zatem pod względem spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej dzieliła się na weryfikację wstępną, uregulowaną w § 45 uchwały, po której następował etap sporządzania list mieszkaniowych. Umieszczenie na liście mieszkaniowej było równoznaczne z uprawnieniem danej osoby do zawarcia umowy najmu (§ 47 ust. 4 uchwały). O przystąpieniu do sporządzania list mieszkaniowych zawiadamiano wszystkich wnioskodawców, którzy zostali wstępnie zakwalifikowani (§ 48 ust. 3 uchwały), a weryfikacji mającej na celu sporządzenie list mieszkaniowych podlegały wszystkie wnioski pozytywnie wstępnie zweryfikowane (§ 47 ust. 2 uchwały). Oznacza to, że warunkiem przejścia do kolejnych etapów weryfikacji wniosku, kończącej się ewentualnym umieszczeniem na ostatecznej liście mieszkaniowej, była pozytywna weryfikacja, o jakiej mowa w § 45 uchwały. Wstępna merytoryczna weryfikacja polegała na stwierdzeniu, czy wnioskodawca spełnia kryteria określone uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń. Gdy wstępna weryfikacja merytoryczna była dla wnioskodawcy negatywna, zastosowanie znajdował przepis § 45 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym wnioskodawca był pisemnie zawiadamiany o tym fakcie, wraz z informacją o prawie złożenia skargi na akt z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Regulacja ta, przyjęta w akcie prawa miejscowego przez gminę trafnie potwierdzała władczy charakter negatywnej wstępnej merytorycznej weryfikacji wniosku, która zamykała drogę do umieszczenia na liście mieszkaniowej, a następnie do zawarcia umowy. W konsekwencji rada gminy w uchwale dotyczącej zasad wynajmowania lokali przyjęła rozbudowaną procedurę weryfikacji wniosków, w której na etapie podejmowania rozstrzygnięć w kwestii, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, przewidziano dwa etapy, przy czym na każdym z nich prowadzona była weryfikacja wniosków, a brak pozytywnej wstępnej weryfikacji wykluczał przejście do etapu kolejnego (weryfikacji związanej ze sporządzeniem list mieszkaniowych). Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach model przyjęty w akcie prawa miejscowego przez gminę. Jego analiza prowadzi natomiast do wniosku, że przewidziana w § 45 uchwały wstępna weryfikacja merytoryczna, w przypadku odmowy, kończyła się pisemnym aktem, którego przedmiot należy zakwalifikować jako dotyczący sprawy z zakresu administracji publicznej, zgodnie z zasadą wyjaśnioną w uchwale NSA sygn. I OPS 4/08. Odrzucenie skargi przez Sąd I instancji narusza zatem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa ze względu na cywilny charakter nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.