I OSK 1931/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 586/15 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 586/15 oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2015 nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezydent Miasta Ruda Śląska, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), odmówił K. B. umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej – D. B. - świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do zwrotu których strona została zobowiązana sześcioma decyzjami tego organu opiewającymi łącznie na kwotę 20.700 zł łącznie z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest zaliczony do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na okres do 30 kwietnia 2018 r. ze wskazaniem zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Utrzymuje się z zasiłku stałego i dodatku mieszkaniowego, a łączny dochód wynosi 557,14 zł. Dłużnik nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy i nie współpracuje z Klubem Integracji Społecznej. Odmawiając uwzględnienia wniosku organ wskazał, że powstanie zadłużenia oraz obowiązek jego uregulowania jest następstwem niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wnioskodawcy wobec własnego dziecka oraz bezskuteczności egzekucji. Fakt wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie zwalnia go z obowiązku alimentacji i powinien się liczyć z koniecznością spłaty powstałego zadłużenia. Dlatego też dłużnik winien podjąć wszelkie starania w celu poprawy swojej sytuacji finansowej celem wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego i zwrotu wypłaconych świadczeń. Ponieważ w interesie społecznym leży, aby wypłacone świadczenia zostały zwrócone, to instytucję umorzenia należności należy stosować wyjątkowo. Tymczasem organ orzekający o stopniu niepełnosprawności ocenił sytuację zdrowotną wnioskodawcy stwierdzając, że umożliwia mu ona wykonywanie pracy zawodowej, aczkolwiek w warunkach pracy chronionej. Tym samym jego możliwości zarobkowe nie mogą być utożsamiane z wysokością zasiłku stałego przyznanego z pomocy społecznej. Sytuacja strony jest trudna, ale nie wyjątkowa, czyli taka, która w sposób trwały uniemożliwiałaby podjęcie starań zmierzających do jej poprawy. Nie można natomiast premiować postawy przejawiającej się brakiem aktywności w tym zakresie. Orzeczenie o niepełnosprawności jest czasowe i przy wieku strony istnieje szansa na spłatę przedmiotowych należności. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca podważał zasadność obciążenia go obowiązkiem alimentacyjnym w kontekście jego ojcostwa, jak również przytoczył okoliczności dotyczące stanu zdrowia i sytuacji majątkowej. Decyzją z dnia [...] maja 2015 nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja podjęta po podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest wydawana w ranach uznania administracyjnego, którego granice w tej sprawie nie zostały przekroczone. Obecnej niewypłacalności skarżącego nie można uznać za definitywnie utrwaloną. Nie można wykluczyć, że w przyszłości będzie mógł on podjąć działania pozwalające na rozpoczęcie spłaty zadłużenia. Natomiast gdy taka możliwość się nie pojawi, to skarżący będzie miał prawo do ponownego ubiegania się o umorzenie przedmiotowych należności. Kolegium poinformowało także o innych formach ulgi wymienionych w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. B. powtórzył kwestie poruszone w odwołaniu. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2016 r., ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu, zarzucił naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego organy błędnie kierowały się potencjalną możliwością zmiany jego sytuacji w przyszłości, podczas gdy w świetle art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy chodzi o stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Zarzucił również, że jego stan zdrowia nie został właściwie oceniony, podkreślając fakt regularnego wydawania orzeczeń o niepełnosprawności na czas określony. Przyznał jednocześnie, że dotychczas nie podjął skutecznych działań podważających jego ojcostwo i istnienie obowiązku alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że kwestia istnienia obowiązku zwrotu przez skarżącego należności wypłacanych z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie może być rozważana w ramach niniejszego postępowania. Dlatego też bezskuteczne są wywody skarżącego kwestionującego swoje ojcostwo w stosunku do osoby uprawnionej do alimentacji, a w konsekwencji i zasadność nałożonego na niego zobowiązania alimentacyjnego. W ocenie Sądu organy trafnie rozpatrzyły sprawę na gruncie art. 30 ustawy o pomocy. Ponieważ egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego była bezskuteczna, to wniosek o umorzenie należności podlegał ocenie wyłącznie w świetle ustępu drugiego tego artykułu. Z tej normy prawnej wynika wprost, że rozstrzygnięcie o umorzeniu ma charakter fakultatywny i jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Kontrola sądowa tego rodzaju decyzji ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy w danym przypadku granice uznania nie zostały przekroczone. O ile zatem stanowisko organu orzekającego oparte jest na prawidłowych ustaleniach stanu faktycznego, odnosi się do przesłanek ustawowych i jest przekonujące z punktu widzenia logicznego rozumowania oraz zasad doświadczenia życiowego, to podważanie takiego typu decyzji w trybie skargi sądowej musi być uznane za bezskuteczne. Zdaniem Sądu taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Organ I instancji wyjaśnił istotne okoliczności odnoszące się do sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, który nie zakwestionował, ani w odwołaniu, ani w skardze, konkretnych ustaleń tego organu, mających odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wbrew poglądowi wyrażonemu w piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2016 r., w ramach oceny przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy dopuszczalne jest, a nawet konieczne, uwzględnienie potencjalnych możliwości dłużnika poprawy swojej sytuacji dochodowej. Należności z funduszu alimentacyjnego pochodzą ze środków publicznych, w związku z czym na organach spoczywa obowiązek szczególnej dbałości o to, by były one racjonalnie wydatkowane, również w aspekcie odzyskiwania należności dłużników. Ponieważ chodzi o zastępcze realizowanie obowiązku alimentacyjnego, to umorzenie należności dłużników winno być stosowane wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Raz umorzona należność nie może być bowiem ponownie dochodzona od dłużnika mimo ewentualnej, nawet znacznej, poprawy jego sytuacji materialnej. Dlatego też stosowanie omawianej instytucji prawnej musi odbywać się ostrożnie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, obejmujących również prognozę co do możliwości płatniczych dłużnika w przyszłości. Nie chodzi przy tym o możliwości abstrakcyjne lecz wynikające z ustaleń dotyczących aktualnego stanu rzeczy. Jeżeli więc organy ustaliły, że skarżący będący w wieku aktywności zawodowej zaliczony jest do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, ale jedynie na czas określony i ze stwierdzoną zdolnością do pracy w warunkach chronionych, to miały postawy do wnioskowania, że może on poprawić swoją sytuację dochodową. Wymaga to jednak także aktywności z jego strony, której w żaden sposób nie wykazuje, nawet przez zarejestrowanie się w urzędzie pracy. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie podważył powyższych ustaleń, które wynikają m.in. z orzeczenia o niepełnosprawności. Sąd podkreślił, że obecne powoływanie się na gorszy stan zdrowia należy uznać za bezskuteczną polemikę z tymi ustaleniami. W kwestii zdolności do pracy bez znaczenia jest przy tym, że już wcześniej były wydawane czasowe orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. B., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. pomocy osobom uprawnionym do alimentów, polegające na mylnym przyjęciu, że organy nie są zobowiązane do ustalenia przesłanek umorzenia z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację skarżącego, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności, a oparły się w swej decyzji na rokowaniach co do poprawy stanu zdrowia skarżącego i potencjalnej możliwości podjęcia zatrudnienia i spłaty zadłużenia; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego orzeczenia art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do niewyjaśnienia sytuacji dochodowej i zdrowotnej skarżącego i w efekcie organy nie wyjaśniły i nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy; W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i przepisów postępowania (pkt 2). Z zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jednak w rozpoznawanej sprawie zasadne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowa jego wykładnia ma zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może" wskazuje, że decyzje organów administracji w tym przedmiocie mają charakter decyzji uznaniowych, jakkolwiek organ związany jest przesłankami wskazanymi w tym przepisie. Przesłankami tymi są: sytuacja dochodowa i rodzinna. W rozpoznawanej sprawy istota sporu sprowadzała się do oceny sytuacji dochodowej dłużnika w aspekcie możliwości zarobkowych, jakimi dysponuje strona legitymująca się stosownym orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W ocenie skarżącego kasacyjnie ustalenie przesłanek umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego powinno nastąpić na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację skarżącego, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności, a nie na podstawie rokowań co do poprawy stanu zdrowia strony i potencjalnej możliwości podjęcia zatrudnienia i spłaty zadłużenia. Z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić. Sformułowanie "sytuacja dochodowa", zawarte w art. 30 ust. 2 ustawy jest znacznie szersze niż wysokość uzyskiwanych dochodów. Niskie dochody, bądź ich brak nie stanowią bowiem o istnieniu okoliczności wyjątkowej, czy szczególnej, wyróżniającej konkretnego dłużnika spośród innych dłużników alimentacyjnych. Dokonywana zatem w tych kategoriach ocena powinna obejmować możliwości zarobkowania umożliwiające poprawę sytuacji dłużnika. Dopiero stwierdzone jednocześnie: niskie dochody lub ich nieuzyskiwanie oraz brak potencjalnej możliwości zatrudnienia pozwala na przyjęcie, że nie jest możliwa spłata istniejącego zadłużenia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2161/17; dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, że sytuacja dochodowa skarżącego została w sposób należyty rozważona przez organy, a następnie odzwierciedlona w uzasadnieniu decyzji, znajdując swe podstawy w materiale dowodowym. W tym zakresie organ uwzględnił, że skarżącemu przyznany został zasiłek stały i dodatek mieszkaniowy w łącznej wysokości 557,14 zł miesięcznie. Ponadto skarżący nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy i nie współpracuje z Klubem Integracji Społecznej. Stan jego zdrowia przyjęto natomiast w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika możliwość podjęcia zatrudnienia w warunkach chronionych. Wskazane okoliczności pozwoliły na uznanie, że skarżący nie jest wyłączony z aktywności zawodowej, może bowiem podjąć pracę w odpowiednio przystosowanych warunkach. Jednocześnie skarżący nie wykazał, że zabiegi jakie czyni celem znalezienia zatrudnienia np. we współpracy z urzędem pracy, pozostają nieskuteczne z uwagi na stan jego zdrowia. Powyższe świadczy o braku podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie nie sposób również przyjąć, by ocena dowodów dokonywana przez organy, w kontekście potencjalnej możliwości podjęcia zatrudnienia, naruszała art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Uzasadnienie decyzji objętej kontrolą Sądu I instancji odpowiada także ogólnej zasadzie przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ przedstawił proces ustalenia stanu faktycznego, a następnie zastosował odpowiednio przepis prawa materialnego, szczegółowo uzasadniając powody jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.