IV SA/Wa 1836/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi I. P., J. P. , E. W. i L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny -oddala skargę- Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., dalej SKO, na podstawie art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. D.U. 2001, Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt I i art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm.), dalej K.p.a. oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. D.U. 2014, poz. 1153 ze zm.), dalej ustawa, po rozpoznaniu odwołania J. i I.P. oraz E. i L.W., dalej skarżących od decyzji z [...] lutego 2015r. Starosty [...] odmawiającej zgody na zmianę lasu o pow. 4, 98 ha położonego na działce o nr [...], obręb L., gm, L. na grunt rolny, utrzymało ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Skarżący wnioskiem z 7 listopada 2014 r. wnieśli o zmianę przeznaczenia ww. działki leśnej na rolną z uwagi na zamiar prowadzenia działalności gospodarczej - szkółki drzew i krzewów, wskazując jednocześnie, że są osobami prowadzącymi działalność gospodarczą, których dotknął kryzys gospodarczy i nie są w stanie spłacać swych zobowiązań. Wymusza to konieczność rozpoczęcia innej formy działalności gospodarczej w celu pozyskania nowych źródeł przychodów. Obecnie wpadli w spiralę zadłużeń, których nie są w stanie spłacać, nie mogą uzyskać kredytów w bankach. Decyzją z [...] lutego 2015r. Starosta [...] odmówił zgody na zmianę lasu o pow. 4, 98 ha położonego na działce o nr [...], obręb L., gm, L. na grunt rolny. Organ ustalił, że: dla działki tej został sporządzony uproszczony plan lasu, obowiązujący w latach 2008-2017, w którym przedmiotowa działka opisana jest jako oddział 08j ([...] – zrąb, wskazanie gospodarcze –odnowić, pielęgnować, wykonać CW); działka znajduje się w środkowej części dużego kompleksu leśnego w sąsiedztwie lasów państwowych i prywatnych; teren działki jest pofałdowany o niskiej przydatności do użytkowania rolniczego (VI klasa bonitacyjna); na terenie powiatu [...] skarżący nie prowadzą działalności rolniczej, pomimo posiadania użytków rolnych na innych działkach stanowiących ich własność; wnioskodawcy prowadzą działania zmierzające do udokumentowania złóż kopalin i uzyskania koncesji na ich wydobywanie przez P. Spółka z.o.o. z siedzibą w [...]; L.W. i I.P. są członkami zarządu spółki i posiadają w niej udziały (po 15 601 udziałów o łącznej wartości 780.050 zł), co stanowi kapitał zakładowy spółki w wysokości 1.510100 zł; spółka posiada koncesję na wydobywanie kruszywa ze złoża [...] oraz decyzję zatwierdzającą dokumentację geologiczną złoża piasków skaleniowo – kwarcowych "[...]"; spółka od paru lat posiada kłopoty finansowe. Co do sytuacji osobistej poszczególnych skarżących organ ustalił, że I.P. utrzymuje się z prowadzonych działalności gospodarczych a J.P. nie pracuje. Mają troje dzieci – jedno w wieku szkolnym a dwoje studiujących. E.W. jest emerytką, otrzymuje świadczenie w wysokości 1 500 zł. miesięcznie. L.W. utrzymuje się z prowadzonych działalności gospodarczych. Organ uznał, że sytuacja materialna, bytowa i rodzinna skarżących nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionej potrzeby" o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy. Skarżący wnieśli odwołanie, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy poprzez błędne uznanie, że nie spełniają przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy, ponieważ zmiana lasu na użytek rolny jest czymś niezbędnym. Zarzucili także naruszenie art. 23 ustawy poprzez stwierdzenie, że przeszkodą do zgody na zmianę przeznaczenia jest fakt, że Starosta [...] nie planuje sporządzenia aneksu do dokumentacji urządzeniowej lasu, podczas gdy możliwa jest taka zmiana na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy. Wskazali także na naruszenie art. 75 § 2 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na oświadczeniu jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej działki złożonego we wcześniejszym postępowaniu podczas gdy sytuacja odwołującego od listopada 2014 r. tj. od wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego, znacząco się zmieniła i w tej chwili odwołujący zmuszeni są do poszukiwania nowych źródeł utrzymania. Ponownie rozpoznając sprawę SKO nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Powołując art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, organ wskazał, że ustawodawca w sytuacjach jedynie wyjątkowych zezwala na zmianę przeznaczenia gruntu. Użycie zwrotu "szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po jego stronie zwykłej potrzeby jego przekształcenia lasu na użytek rolny. Musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za takie mogą być uznane tylko takie przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu, co potwierdza treść art. 8 ustawy. Prawo żądania przez właścicieli zmiany lasu na użytek rolny nie jest prawem absolutnym. Potrzeba zmiany powinna być usprawiedliwiona nie tylko z subiektywnego ale i obiektywnego punktu widzenia. Zmiana ta nie jest obligatoryjna o czym świadczy użycie sformułowania o dopuszczalności tej zmiany. W tym zatem zakresie decyzja zależy od uznania administracyjnego. Oceniając wskazane we wniosku przesłanki, których istnienie miałoby przesądzać o konieczności zmiany lasu na użytek rolny, SKO stwierdziło, że skarżący mimo posiadania innych nieruchomości w powiecie [...] nie podjęli prób prowadzenia innej formy działalności gospodarczej, choć grunty te są o lepszej klasie bonitacyjnej i nie trzeba w takim wypadku dokonywania wnioskowanych zmian. Kupując działkę o nr ew. [...] skarżący wiedzieli, że stanowi ona las i że będą musieli go trwale utrzymywać. Fakt, że działka jest czasowo pozbawiona roślinności leśnej nie może samo w sobie stanowić wystarczającej przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu. Organ ocenił oświadczenia skarżących z 22 stycznia 2015 r. z którego wynikało, że trudna sytuacja spółki z.o.o. trwa od 2009 r., zadłużenie spółki wynosi obecnie ponad 10 mln. zł, prowadzona jest egzekucja z majątku spółki, zajęte są udziały w spółce od 2014 r., ma zadłużenie z tytułu składek ZUS od 2012 r. na ponad kilka milionów. Stwierdził, że ich trudna sytuacja nie jest więc zdarzeniem nagłym ale trwa od wielu lat i że zła sytuacja finansowa spółki nie może być utożsamiana ze złą sytuacją stron niniejszego postępowania. Skarżący są właścicielami kilkudziesięciu hektarów gruntu z których mogą czerpać zyski, choćby z ich dzierżawy. Ponadto samo odlesienie gruntu nie wystarczy do prowadzenia działalności gospodarczej. Konieczne są nakłady na grunt a ewentualne zyski będą możliwe do osiągnięcia dopiero w dłuższym odstępie czasu, co poddaje w wątpliwość zasadność wskazanych przez skarżących argumentów. Organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji art. 75 § 2 K.p.a. Strony wielokrotnie wskazywały w swych pismach (z 8 maja 2014 r,, 7 listopada 2014 r., 6 marca 2015 r.), że nie prowadzą na pozostałych działkach działalności rolniczej. Organ jednocześnie przyznał, że fakt, iż starosta nie planuje sporządzania aneksu do dokumentacji urządzenia lasu, nie ma znaczenia w sprawie. Inna jest przesłanka z art. 13 ust. 2 ustawy –"szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasu". Uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem organu, chęć zmiany przeznaczenia lasu na działce [...] na użytek rolny wynika z położenia tej działki w obszarze występowania kopalin. Podsumowując organ stwierdził, że w przypadku skarżących nie można mówić o przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać wniosek, skarżący posiadają majątek, który mógłby stanowić ich źródło dochodu. Zasady ochrony zasobów leśnych, chęć powiększenia przez strony posiadanych gruntów rolnych wobec ogólnych planów prowadzenia działalności rolniczej nie uzasadnia wyjątkowej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli skarżący zarzucając decyzji naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez uznanie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w świetle przedstawionych dowodów brakuje przesłanek uzasadniających zmianę przeznaczenia lasu na grunt rolny. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący, podobnie jak w odwołaniu, zanegowali pogląd organu, o tym że fakt posiadania innych gruntów umożliwiających prowadzenie działalności rolniczej bez zmiany ich przeznaczenia uniemożliwia zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Zdaniem skarżących, taka przesłanka nie jest przewidziana w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Wyjątkowo trudna sytuacja skarżących wynika z niezwykle ciężkiej sytuacji spółki z.o.o. wobec której toczy się postępowanie upadłościowe. Zadłużenie spółki wynosi ok. 11 mln. Sytuacja spółki ma wpływ na sytuację skarżących, których dochody były w znacznej części związane z działalnością spółki. Brak dochodów spółki powoduje pozbawienie skarżących głównego źródła utrzymania. Nie można się więc zgodzić z organem, że sytuacja majątkowa spółki nie ma wpływu na sytuację materialną skarżących. Sytuacja ta wymusza na skarżących próby rozpoczęcia nowej formy działalności gospodarczej. Tak duże zadłużenie przemawia za wystąpieniem potrzeby wyjątkowej, kwalifikowanej uzasadniającej zmianę przeznaczenia gruntu. Zadłużenie, które prowadzi do upadłości nie jest zwykłą potrzebą przekształcenia terenu. Niezaprzeczony fakt, że skarżący nie prowadzą działalności na innych działkach nie powinien przesądzać o braku przesłanki do zmiany przeznaczenia gruntu i negować możliwości rozpoczęcia obecnie tego rodzaju działalności. To trudna sytuacja majątkowa skarżących była powodem nie podejmowania tej działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ani naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wypływ na wynik sprawy ani też przepisów prawa procesowego mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził także uchybień, które powinien wziąć pod uwagę z urzędu a które stanowiłyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Zgodnie z jego brzmieniem zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Pojęcie "szczególnie uzasadniona potrzeba" nie zostało w ustawie zdefiniowane. W związku z tym, zgodnie z potocznym rozumieniem zwrotu "szczególnie uzasadniona potrzeba" musimy mieć do czynienia z potrzebą nadzwyczajną, wyjątkową, istotną. Potrzeba ta musi być usprawiedliwiona z subiektywnego punktu widzenia wnioskującego ale również znajdować obiektywne uzasadnienie w sytuacji osobistej strony. Organ w tego rodzaju sprawach działa w granicach uznania administracyjnego, co oczywiście nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia. Ma obowiązek oceny przedstawionych przez wnioskującego argumentów, rozważenia z jednej strony potrzeb właściciela lasu w kontekście oceny czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony" a z drugiej strony zasad prowadzenia gospodarki leśnej - o czym stanowi m.in. art. 7 ustawy. (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r, sygn. akt II OSK 1088/10, w LEX). Oceniając w tych granicach legalność wydanej przez SKO decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ w sposób prawidłowy zanalizował sytuację osobistą i majątkową skarżących i doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do jego uwzględnienia. Zanalizowana sytuacja skarżących, którzy co najmniej od 2009 r. borykają się z problemami finansowymi nie jest "szczególna sytuacją" o jakiej mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, ponieważ nie ma charakteru nagłego, wyjątkowego, trwa od wielu lat. Potrzeby zmiany przeznaczenia lasu nie jest jednocześnie potrzebą wyjątkową uzasadniającą odstąpieniu od dalszego wykorzystywania gruntu dla potrzeb leśnych. Przemawia za tym nie tylko trwający od wielu lat problem finansowy wnioskujących ale brak po ich stronie faktycznej możliwości wykorzystania tego gruntu na deklarowane potrzeby. Jak wskazali sami skarżący w skardze, to właśnie trudna sytuacja majątkowa uniemożliwiała im podjęcie działalności w odniesieniu do innych gruntów. W tych okolicznościach zasadne jest, zdaniem sądu, stwierdzenie, że skoro mając mniejsze długi nie mogli podjąć innej działalności gospodarczej to tym bardziej jej nie podejmą obecnie kiedy ich sytuacja majątkowa jest znacznie gorsza, długi rosną i toczą się postępowania egzekucyjnej. Wskazywana sytuacja majątkowa spółki na jaką powołują się skarżący nie mieści się zatem w przesłance "szczególnej sytuacji" o jakiej mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Wbrew wywodom skargi organ miał prawo do oceny całej sytuacji majątkowej skarżących, w tym sposobu wykorzystywania dla celów dochodowych posiadanych nieruchomości. Badając przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, w kontekście tej sprawy, organ, wobec powoływania się przez skarżących na przesłanki o charakterze ekonomicznym, nie przekroczył więc prawa (art. 6 K.p.a.) ani zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 §1 K.p.a.). Obiektywnie nie uzasadnione jest aby dokonać zmiany przeznaczenia działki o pow. 4, 98 ha w sytuacji w której, jak to wynika z akt skarżący są współwłaścicielami gruntów rolnych o powierzchni większej niż 16 ha. Wskazać, należy, że organ w sposób wnikliwy ocenił sytuację skarżących i to zarówno materialną jaki i osobistą. Ocena ta, za wyjątkiem stwierdzenia, że sytuacja spółki nie ma wpływu na sytuację jej wspólników, ostatecznie jest prawidłowa. Oczywistym jest, że skoro skarżący utrzymywali się z działalności spółki to jej zła sytuacja przekłada się na złą sytuację jej wspólników. Wadliwie także organ argumentował, że skoro skarżący kupili las to powinni mieć świadomość konieczności jego utrzymania. Teza ta, w świetle przesłanek do zmiany lasu na użytek rolny nie jest przydatna. Rozumując jak organ należałoby bowiem dojść do wniosku, że w takiej sytuacji nigdy zmiana nie byłaby możliwa – co jest poglądem nieuprawnionym w świetle art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Mimo tych uchybień ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pozostała argumentacja organu jest przekonująca i znajduje uzasadnienie w zebranych i ocenionych przez organ dowodach. Wskazywane potrzeby właściciela lasu polegające na chęci prowadzenia działalności gospodarczej na terenie działki [...] w związku z tym, że strony są w bardzo ciężkiej sytuacji finansowej a spółka, jak to wynika choćby pisma z 22 stycznia 2015 r., nie planuje żadnych inwestycji, nie są więc potrzebami o charakterze szczególnym. Skarżący mogą realizować we plany co do działalności gospodarczej na innych działkach. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.