II SA/Ol 859/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie przy zawieraniu umów dzierżawy lub najmu powierzchni dróg wewnętrznych od obowiązku przetargowego trybu zawierania tych umów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy "[...]" podjęła w dniu "[...]" uchwałę nr "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie przy zawieraniu umów dzierżawy lub najmu powierzchni dróg wewnętrznych od obowiązku przetargowego trybu zawierania tych umów (§ 1). Uchwała podjęta została, jak wskazano w jej części nagłówkowej, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2013, poz. 594 ze zm., zwanej dalej: u.s.g.) i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., zwanej dalej: u.g.n.). W piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. Wojewoda, powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały nr "[...]" Rady Gminy "[...]". Wskazał, że stosownie do art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Zatem z powołanego przepisu ustawy, zdanie drugie, wynika upoważnienie dla rady gminy do wyrażania zgody, w drodze uchwały, na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Nie jest to jednak upoważnienie do wyrażania generalnej zgody na zawieranie tego trybu umów bez przetargu. Zasadą wskazaną w art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze u.g.n. jest przetargowy tryb zawierania umów najmu lub dzierżawy nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Natomiast odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów najmu lub dzierżawy, o którym mowa w art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n. stanowi wyjątek od tej zasady i wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy. Skoro rozstrzygnięcie rady ma dotyczyć nadania uprawnień o charakterze podmiotowym, to adresaci takiego aktu winni być zindywidualizowani, daje to bowiem radzie możliwość wyważenia argumentów i oceny zasadności przyznawania takiego uprawnienia. Określenia przez radę gminy, że uchwała dotyczy powierzchni będących drogami wewnętrznymi nie jest wystarczającym skonkretyzowaniem nieruchomości objętej odstąpieniem od trybu przetargowego zawierania umów. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę "[...]" pełnomocnik wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że obecnie, poprzez brak odesłania do ust. 1, art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowi samodzielną regulację. Zasada przeprowadzania przetargu na dzierżawę i najem wynika z art. 37 ust. 4 zdanie 1 u.g.n. Natomiast art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. daje prawo wojewodzie, radzie lub sejmikowi na odstąpienie od tego obowiązku. Przy tym nie ma żadnych j szczegółowych zasad, kiedy takie odstąpienie może nastąpić. Powyższy przepis nie wymaga, by zwolnienie stosowane było tylko z którymś z przypadków wymienionych w art. 37 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, jak też nie zawiera żadnych przesłanek informujących, kiedy dopuszczalne jest stosowanie trybu bezprzetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Zatem należy uznać, że wystarczającym jest określenie w uchwale wyrażenie zgody na odstąpienie przy zawieraniu umów dzierżawy lub najmu powierzchni dróg wewnętrznych od obowiązku przetargowego trybu zawierania tych umów. Wskazał, że zarówno wykładnia językowa, systemowa, jak i celowościowa pozwala ustalić właściwe znaczenie przepisów prawa. Przepis art. 37 ust 4 u.g.n. stanowi samodzielną regulację prawną, nie wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy przy odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów najmu lub dzierżawy, dlatego nie ma potrzeby indywidualizowania adresatów takiego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego podlegają m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda, który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem części zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust 1 u.s.g. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zdaniem składu orzekającego wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności Zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, zarówno gruntowymi, jak i budynkowymi oraz lokalowymi, reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 tej ustawy, oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnia radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, to jest umów użytkowania, najmu, dzierżawy. Użyta w art. 37 ust. 4 u.g.n. liczba mnoga ("umów"), łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy o dopuszczalności wyrażenia przez radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w sposób generalny. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219 ). Zatem uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zatem zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Odmienny pogląd co do dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów najmu doprowadziłby bowiem do utraty przez Radę funkcji organu kontrolnego. W kontekście tych wyjaśnień za niezgodny z prawem należy uznać przepis § 1 badanej uchwały, w istocie wypełniający całą jej treść normatywną, statuujący w sposób zbiorczy i generalny odstąpienie od przetargu, tym bardziej, że oceniana uchwała nie zakreśla precyzyjnie nawet jej przedmiotu, tj. jednoznacznie nie wynika z niej, czy dotyczy ona tylko gminnego zasobu dróg wewnętrznych, nie wspominając o ich ewidencyjnym odniesieniu. W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że kwestionowaną uchwała narusza przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. Z tego też względów kwestionowana uchwała podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.