III SA/Gd 640/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G.P. P. delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w G. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 29 grudnia 2014 r. nr [...] Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) nadała drodze wewnętrznej zlokalizowanej we wsi [...] (obręb ewidencyjny [...]) i oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (stanowiącej dojazd do działek przeznaczonych pod budownictwo) nazwę ulicy "[...]" (§ 1 uchwały). Załącznikiem do uchwały Rada Gminy uczyniła mapę ewidencji gruntów obrębu [...] z zaznaczoną ulicą (zgodnie z § 2 uchwały). W uchwale zapisano ponadto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Uchwała miała być również "ogłoszona" na tablicach ogłoszeń w sołectwach i w Urzędzie Gminy [...] (§ 3 uchwały). W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy [...] wskazała, że podjęta uchwała pozwoli na uściślenie danych adresowych mieszkańców, ustalenie numerów porządkowych i prowadzenie ewidencji miejscowości ulic i adresów zgodnie z przepisami Rozdziału 8a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Ponadto Rada wskazała, że nadanie nazwy ulicy nastąpiło po uzyskaniu akceptacji wniosku Wójta Gminy [...] skierowanego do Rady Sołeckiej wsi [...] za pośrednictwem sołtysa. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę [...]. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podnosząc zarzut naruszenia normy wyrażonej w treści art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zgodnie z którą podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W ocenie Wojewody [...] Rada Gminy [...] podejmując zakwestionowaną uchwałę nie dopełniła obowiązku proceduralnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Rada – wbrew wskazanemu obowiązkowi – nie uzyskała bowiem pisemnych zgód od wszystkich właścicieli terenów, na których droga jest zlokalizowana. W ocenie Wojewody [...] okoliczność ta uzasadnia wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że z wnioskiem o nadanie nazwy ulicy wystąpili współwłaściciele drogi planujący uruchomienie przedszkola niepublicznego. Poza wnioskodawcami i Gminą [...] nieruchomość obejmująca działkę o numerze [...] posiada jeszcze 35 współwłaścicieli. Uzgodnienie ze wszystkimi wspólnego stanowiska napotykało niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody. Jak wskazał dalej organ propozycja nazwy dla ulicy uzyskała akceptację Rady Sołeckiej. Z kolei z odwołaniem się do treści art. 209 Kodeksu cywilnego organ wskazał, że żaden ze współwłaścicieli ww. nieruchomości nie wniósł sprzeciwu co do nadanej nazwy. Żaden ze współwłaścicieli nie wystąpił również do sądu powszechnego przeciwko dokonaniu czynności zarządu nieruchomością wspólną. W ocenie organu zgoda części współwłaścicieli a także wskazywana pozytywna opinia Rady Sołeckiej uprawdopodabniają brak naruszenia interesu pozostałych współwłaścicieli. Co równie ważne, Wojewoda [...] uznał wskazane racje i odstąpił od stwierdzenia nieważności uchwały w trybie nadzoru. Pismem z dnia 28 września 2015 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. Na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. pełnomocnik Wojewody [...] wskazał, że w realiach sprawy upłynął 30 – dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W żadnym razie nie oznacza to, że organ nadzoru uznał rację Rady Gminy [...]. Obecny na rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. poparł skargę, uznając za zasadne stanowisko wyrażone przez Wojewodę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W ramach powierzonej sądom administracyjnym kontroli działalności administracji publicznej, rozumianej najogólniej jako badanie jej zachowań bądź zaniechań pod kątem zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), ustawodawca umiejscowił także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Przewidziana w art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). kontrola legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowana jest na badanie legalności zaskarżonego aktu w granicach odnoszących się do kompetencyjno - proceduralnych podstaw działania organu prawotwórczego oraz materialnoprawnych podstaw wydania aktu. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy prowadzi do wniosku, że skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest nadanie nazwy drodze wewnętrznej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącej dojazd do działek przeznaczonych pod budownictwo. W myśl art. 18 ust.2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U z 2013r. poz.594) do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), a także wznoszenia pomników. Zaś stosownie do art. 8 ust.1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2013r. poz.260) podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Definicja drogi publicznej zawarta jest w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie budzi wątpliwości, że ulica, której nadano nazwę: "[...]", stanowi drogę wewnętrzną (wynika to wprost z treści uchwały). Powyższe nie wyklucza kompetencji rady gminy do nadania tej drodze nazwy. Podnieść bowiem należy, że już w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II OPS 2/05, ONSA i WSA Nr 5/05 poz. 88), podjętej przed dodaniem ust. 1a art. 8 ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. nr 172, poz. 1441), zmieniającą ustawę o drogach publicznych z dniem 10 października 2005 r., przyjęto, iż art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Na gruncie aktualnie obowiązującego prawa, przed podjęciem uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, niezbędne jest uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W niniejszej sprawie rada gminy nie posiada pisemnej zgody właścicieli "terenu", na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] na nadanie jej nazwy. Tym samym, podejmując uchwałę w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, wbrew jednoznacznej normie prawnej zawartej w art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych (bez pisemnej zgody właścicieli tego terenu), rada gminy naruszyła ten przepis i naruszenie to uznać należy za istotne. Wyjaśnić jednocześnie należy, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym w doktrynie, na podstawie argumentacji a contrario przyjmuje się, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu gminy oznacza jego nieważność (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, str. 340 oraz powołana tam literatura). Na marginesie wskazać trzeba, że wbrew stanowisku organu zawartym w odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] nie uznał racji organu. Jedynie z uwagi na upływ terminu, nie mógł wydać rozstrzygnięcia w trybie nadzorczym, co wynika z oświadczenia pełnomocnika Wojewody złożonego na rozprawie 1 października 2015 roku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.