II OSK 489/16

Dnia 21 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 960/15 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. M. na decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 3 lipca 2013 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne garażu na działce nr [...], w wyniku których ustalił, że stanowi on obiekt wolno stojący, o konstrukcji blaszanej ze ścianami z arkuszy blachy płaskiej i dachem jednospadowym z blachy trapezowej, o wymiarach w rzucie 5,53 x 3,34 m i wysokości zmiennej od 2,00 do 2,51 m. Obiekt nie jest wyposażony w żadne instalacje wewnętrzne. Został wybudowany w 1991 r. bez zgody właściwego organu, wymaganej w dacie jego powstania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 123 K.p.a. zobowiązał J. M.– właściciela przedmiotowego garażu do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej sposób i prawidłowość wykonania robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego garażu, zawierającej inwentaryzację architektoniczno – budowlaną powykonawczą obiektu oraz ocenę techniczną prawidłowości wykonania robót budowlanych i zgodności ich wykonania z przepisami techniczno – budowlanymi oraz z obowiązującymi normami i zasadami wiedzy technicznej, a nadto jego zdatności do bezpiecznego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. W dniu 16 października 2013 r. inwestor przedłożył "Ekspertyzę techniczną" oraz "Inwentaryzację architektoniczno – budowlaną", wykonane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. We wnioskach ekspertyzy stwierdzono, że przedmiotowy garaż spełnia warunki w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, nie powoduje zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu, jego użytkowanie nie obniży jego przydatności do użytkowania, nie zmieni stanu bezpieczeństwa istniejącego sąsiedniego budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] i nie spowoduje również żadnych zagrożeń dla osób i mienia. Ponadto spełni wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego po wykonaniu zaleconych w nim robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 104 K.p.a. nakazał J. M. – właścicielowi garażu blaszanego o wymiarach 3,00 x 6,00 x 2,20 m, usytuowanego na działce nr [...], wybudowanego przed 1995 r. bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno –budowlanej wykonanie robót budowlanych celem doprowadzenia budynku garażu do stanu zgodnego z prawem, polegających na : 1. wymurowaniu wewnątrz garażu przy ścianie wschodniej, ściany z pustaka POROTHERM 8 P+W na zaprawie cementowo – wapiennej. Otwory w pustakach wypełnić należy zaprawą cementową lub cementowo-wapienną klasy M5. Od strony wewnętrznej należy ścianę otynkować tynkiem cementowo-wapiennym grubości minimum 1,5 cm; 2. wypełnieniu wełną mineralną twardą, całej szczeliny pomiędzy garażem, a murowanym budynkiem sąsiednim na całej powierzchni ściany wschodniej garażu za wyjątkiem fragmentów w pionie przy narożnikach garażu, które należy wypełnić pustakami ceramicznymi lub z pianobetonu i otynkować tynkiem cementowo- wapiennym od strony frontowej i tylnej elewacji (południowej i północnej). Nad dachem tak zapełnioną szczelinę należy przykryć fasowaniem wykonanym z nierdzewnej blachy mocowanej do pokrycia dachu garażu wkrętami do blachy. Należy zastosować wełnę mineralną oznaczoną jako wyrób budowlany o Euroklasie A1s1d0. - termin wykonania powyższego nakazu ustalono na dzień 30 maja 2014 r. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż garaż nie narusza ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego 1994 r. i wykonany jest zgodnie ze sztuką budowlaną, z przepisami techniczno – budowlanymi, jak również spełnione są warunki do bezpiecznego użytkowania obiektu. Odnośnie natomiast informacji M. M. udzielonych w piśmie z dnia 8 października 2013 r., że przedmiotowy garaż został w dniach ok. 13 – 14 września 2013 r. przebudowany, organ stwierdził, że został on jedynie pomalowany, po zabezpieczeniu śladów korozji na blaszanych ścianach. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. M. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 K.p.a. w związku z art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1, art. 38 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wskazał nowy termin wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia budynku garażu do stanu zgodnego z prawem do dnia 30 września 2015 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając ustalenia organu I instancji, organ odwoławczy podkreślił, że kwestie związane z naruszeniem prawa własności stanowią zagadnienie możliwe do dochodzenia na drodze powództwa cywilnego. Skargę na powyższą decyzję złożył M. M., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i wnosząc o jej uchylenie w całości i poprzedzającej ją decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 21 października 2015 r. uczestniczka postępowania S. M. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał ją za niezasadną. Wskazując na niesporne fakty wybudowania przedmiotowego garażu przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, Sąd podzielił stanowisko, że zastosowanie w sprawie znalazły przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., w tym art. 37 ust. 1. Jak wynika ze sporządzonej w sprawie "Ekspertyzy technicznej" oraz "Inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej" przedmiotowy obiekt budowlany spełnia warunki w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, nie powoduje zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu, jego użytkowanie nie obniży jego przydatności do użytkowania, nie zmieni stanu bezpieczeństwa istniejącego sąsiedniego budynku gospodarczego i nie spowoduje również żadnych zagrożeń dla osób i mienia. Nadto przedmiotowy obiekt po wykonaniu zaleconych robót budowlanych spełni wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, nie spowoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Sąd podzielił przy tym spostrzeżenia organu odwoławczego, że garaż jest konstrukcji metalowej, co oznacza, że nie jest wykonany z materiałów palnych, zaś wnioski ekspertyzy i weryfikacja zebranego materiału dowodowego pokrywają się. Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dacie budowy obowiązujący miejscowy plan dopuszczał tego typu jak przedmiotowa zabudowa na tym terenie, natomiast aktualnie dla ww. działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Sąd przywołał również uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13 oraz normę art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sporny obiekt budowlany nie narusza ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz wykonany jest zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami techniczno – budowlanymi, jak również spełnione są warunki do bezpiecznego użytkowania obiektu. Nie zachodzą zatem okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., co słusznie zaakceptował organ odwoławczy i nakazał zgodnie z art. 40 ustawy, wykonanie określonych czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Odnośnie zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., Sąd stwierdził, że nie są one zasadne, gdyż organy dokonały wszystkich istotnych ustaleń faktycznych potrzebnych do wydania rozstrzygnięcia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czemu dały wyraz i zawarły stosowne rozważania w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach decyzji. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Nadto zdaniem Sądu nie znalazły potwierdzenia zarzuty, że przedmiotowy budynek pogorsza warunki użytkowe dla otoczenia, stanowi zagrożenie dla mienia, narusza interesy osób trzecich, użytkowanie garażu przez jego właściciela i jego bliskich utrudnia korzystanie z działki odwołującego, w tym godzi w służące mu uprawnienia jako właściciela, tj. m.in. garaż otwiera się na działkę odwołującego, są łamane na niej gałęzie, dach garażu przechodzi na działkę odwołującego, właściciel garażu składa w nim chemikalia, w garażu lęgną się szczury, które przechodzą do ogrodu odwołującego. Odnośnie zarzutów, że budynek narusza prawo własności skarżącego, Sąd wyjaśnił, iż do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów granicznych pomiędzy właścicielami nieruchomości, a pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków obowiązujących w dniu dopuszczenia się samowoli przez inwestora jest niewystarczające, aby przyjąć pogląd, że automatycznie to naruszenie skutkuje niebezpieczeństwem dla ludzi lub mienia. Powyższe skutkowało oddaleniem skargi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie: 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy - brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą, 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona skarżąca wykazała, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa. II. naruszenie prawa materialnego, a konkretnie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęciu, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania ww. przepisu i nakazania rozbiórki garażu, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jak również orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że w niniejszej sprawie organ winien był wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, a także art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez błędną interpretację zawartej w niej definicji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zwrócić należy uwagę na wadliwą konstrukcję przedstawionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, która w znacznej mierze ograniczyła przedmiotową kontrolę kasacyjną. Jak wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c (zarzut I.3 i I.4) nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Wskazują one jedynie, jakie rozstrzygnięcia podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone "naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy" oraz "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ponieważ jednak naruszenia te są zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, to wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również trzeba, że Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04). Podobna argumentacja znajdzie zastosowanie w odniesieniu do sformułowanych jako samodzielne podstawy kasacji zarzutów naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzuty I.1 i I.2). Sąd pierwszej instancji rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu swego stanowiska. Zauważyć należy, że normie art. 134 P.p.s.a. Sąd mógłby uchybić jedynie, gdyby strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które Sąd ten pominął, względnie, gdyby w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Podobnie art. 141 § 4 P.p.s.a., który to przepis, w swej treści wymienia jedynie niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a więc odnosi się on jedynie do formalnej strony uzasadnienia, a nie jego merytorycznej poprawności. I o ile uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, to ogólnikowe wskazywanie przez stronę skarżącą na nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi stanowi nieuprawnioną polemikę, która w ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej formułowanej jako samodzielny zarzut nie mogła zostać oceniona, tym bardziej bez powiązania powyższych twierdzeń z konkretnymi okolicznościami niniejszej sprawy. Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (zarzut II). W toku postępowania organy nadzoru budowlanego wykazały, że nie zachodzi żadna z przesłanek do nakazania rozbiórki przedmiotowego garażu i Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował przyjęte przez organ konkluzje. Również w uzasadnieniu niniejszej kasacji skarżący kasacyjnie wskazywał na zagrożenia, jakie – w jego ocenie – stwarza tenże garaż, jednakże to jeszcze nie pozwalało na podważenie ustalonego stanu faktycznego. Skarżący nie przedstawił bowiem na poparcie swoich twierdzeń jakichkolwiek weryfikowalnych obiektywnie dowodów, które by wskazywały na sprowadzanie ze strony przedmiotowego obiektu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.