II SA/Bk 515/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty Powiatu B. z dnia ...].02.2013 r. nr [...] a także postanowienia Starosty Powiatu B. z dnia [...].08.2012 r. o wznowieniu postępowania nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z [...].03.2012r. Nr [...] Starosta Powiatu B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. S. i M. W. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "S. D. – K. S. i spółka" pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch zbiorników szczelnych na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w miejscowości K. Z decyzji wynikało, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamknie się granicach terenu inwestycji – działki o numerze geodezyjnym [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem 27.03.2012r W dniu 26.03.2012r. wpłynęło do organu I instancji pismo skarżącego P. K. zawierające wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją i wstrzymanie jej wykonania. Skarżący wskazywał na negatywne oddziaływanie inwestycji na jego nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym 1/4, graniczącą bezpośrednio z terenem inwestycji. Pismu powyższemu mimo jego wpływu do organu w ostatnim dniu do wniesienia odwołania, organ nie nadał biegu jako odwołaniu, natomiast postanowieniem z dnia [...].08.2012r. po przypomnieniu przez skarżącego w piśmie z 17.07.2012r. o nierozpoznanym wniosku, Starosta Powiatu B. powołując się na art. 149 par. 1 w związku z art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. orzekł o wznowieniu na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...]. Wznowienie postępowania nastąpiło już po dokonanym w dniu 13.06.2013r przez inwestorów zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. W trakcie wznowionego postępowania organ wydał w dniu [...].08.2012r. postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę a w dniu [...].10.2012r. postanowienie zawieszające z urzędu wznowione postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Burmistrza C. kwestii wpływu zrealizowanej inwestycji na naruszenie stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla nieruchomości skarżącego, które to postanowienie zostało uchylone przez Wojewodę P. postanowieniem z dnia [...].12.2012r. po uwzględnieniu zażalenia skarżącego. Następnie decyzją z dnia [...].02.2013r. Starosta Powiatu B. na podstawie art. 105 par. 1 w związku z art. 148 par. 2 K.p.a. orzekł o umorzeniu w całości wznowionego postępowania. W uzasadnieniu decyzji podał, że Wojewoda P. badając zażalenie na zawieszenie wznowionego postępowania, stwierdził fakt wszczęcia wznowionego postępowania w momencie, gdy decyzja organu o pozwoleniu na budowę udzielonym K. S. i M. W. z dnia [...].03.2012r. nie była jeszcze ostateczna. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu 26.03.2012r. podczas gdy przymiot ostateczności pozwolenie na budowę uzyskało 27.03.2012r. Zatem otwarte przez Starostę Powiatu B. postępowanie wznowieniowe powinno było się zakończyć na etapie wstępnym odmową wznowienia postępowania, a nie postanowieniem o wznowieniu. W orzecznictwie i doktrynie wielokrotnie wskazywano, że w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny organ postanowi o wznowieniu postępowania mimo braku dopuszczalności wznowienia, prawidłowym sposobem zakończenia wadliwie wznowionego postępowania powinno być jego umorzenie. W konsekwencji wadliwie wznowione w niniejszej sprawie postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji P. K. podniósł, że działanie organu I instancji stanowi obrazę przepisów postępowania i w jego ocenie od początku było działaniem celowym, ukierunkowanym na wydłużenie postępowania do czasu zakończenia inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Zarzucił też organowi naruszenie art. 145 par. 1 i 149 par. 1 K.p.a. Przepis art. 145 par. 1 K.p.a. wskazuje przesłanki do wznowienia postępowania a przepis art. 149 par. 1 K.p.a stanowi, ze wznowienie następuje w drodze postanowienia. Tym samym postępowanie podlegające wznowieniu musi być zakończone decyzją ostateczną na datę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a nie na datę złożenia wniosku o wznowienie. W niniejszej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło postanowieniem wydanym dnia [...].08.2012r. a zatem w dacie, gdy decyzja kończąca wznawiane postępowanie miała walor ostateczności. Odwołujący się dodał, że umorzenie wznowionego postępowania po 11 miesiącach jego prowadzenia nie tylko stanowi naruszenie art. 12 i 35 k.p.a. ale także pozbawia skarżącego możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem o wznowienie postępowania, albowiem upłynął już mu termin do złożenia takiego wniosku. Wojewoda P. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].04.2013r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie wznawia się wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, przy czym samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna już nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym). Zatem postępowanie w sprawie wznowienia postępowania na żądanie strony zostaje wszczęte z datą złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wszczyna fazę wstępną postępowania, która powinna się zakończyć załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a. W odniesieniu do sprawy niniejszej oznacza to, że postępowanie w sprawie wznowienia wszczęte zostało w dacie 26.03.2012r. tj. w dacie gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie miała waloru ostateczności. Powyższe skutkować powinno odmową wznowienia postępowania a ponieważ do wznowienia doszło skutkować musi umorzeniem bezprzedmiotowego postępowania wznowionego. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną Wojewody P., P. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji umarzających wznowione postępowanie zarzucając im.: - naruszenie art. 127 w związku z art. 128 k.p.a. poprzez niezakwalifikowanie wniosku strony złożonego 26.03.2012r. jako odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].03.2012r. Nr 268, - naruszenie art. 7, 77 par. 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie charakteru wniosku z 26.03.2012r. - naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego w odpowiednim terminie o uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę co uniemożliwiło mu wzruszenie przedmiotowej decyzji, - naruszenie art. 12 w związku z art. 35 k.p.a. poprzez rozpatrywanie wniosku o wznowienie postępowania przez 11 miesięcy i zakończenie wznowionego postępowania jego umorzeniem opartym na ustaleniu daty ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, której ustalenie było oczywiste od początku postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem mimo, iż zaskarżonej decyzji umarzającej niedopuszczalnie wznowione postępowanie administracyjne nie można bezpośrednio zarzucić naruszenia prawa, to jednak uruchomienie postępowania sądowoadmistracyjnego i katalog przysługujących sądowi administracyjnemu ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków eliminacji wszystkich aktów naruszających prawo, wydanych w granicach kontrolowanej sprawy, nie pozwolił sądowi na zaakceptowanie zarówno decyzji kończących niedopuszczalnie wznowione postępowanie, jak i postanowienia niedopuszczalnie wznawiającego postępowanie administracyjne. Bezspornym w sprawie jest fakt, że decyzja z [...].03.2012r. Nr [...] Starosty Powiatu B. o pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch zbiorników szczelnych na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w miejscowości K. stała się ostateczna z dniem [...].03.2012r. Bezspornym jest także fakt, że pismo skarżącego P. K. zawierające wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją, zostało złożone w dniu 26.03.2012r czyli na dzień przed dniem, w którym kwestionowane pozwolenie na budowę stało się ostateczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna utrwalony jest pogląd, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a uważająca, iż jest jego stroną, może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 par. 2 K.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu (vide: wyrok NSA z 27.08.1999 sygn. IV SA 1758/97 i z dnia 7.04.2009r. sygn. II OSK 505/08). Pismo zaś wniesione do organu administracji w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z wydanej decyzji, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie albowiem decydujące znaczenie ma treść pisma, a nie jego nazwa (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 20.06.1996r. sygn. akt II ARN 14/96 – OSNAPiUS 1997, Nr 2, poz. 16). Nie ulega także wątpliwości, że zanim dana decyzja stanie się ostateczna w ogóle nie ulega otwarciu termin do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Podanie o wznowienie postępowania może być bowiem skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, a bieg terminu określonego w art. 148 par. 1 K.p.a. nie może się rozpocząć przed zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego decyzją ostateczną (vide: wyrok NSA z 24.02.2011r. sygn. II OSK 1113/10). Z tych przyczyn Starosta Powiatu B. nie powinien był nadawać pismu skarżącego z 26.03.2012r. biegu jako wnioskowi o wznowienie postępowania mimo takiego jego nazwania, gdyż należało potraktować to pismo jako dopuszczalny w danym momencie środek zaskarżenia, w tym przypadku odwołanie od decyzji organu I instancji. W wyroku z dnia 4.09.1981. sygn. IISA 52/81 (ONSA 1981/2/83) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że potraktowanie przez organ I instancji odwołania strony jako wniosku o wznowienie postępowania i bezpodstawne skorzystanie z tego trybu wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania. Zgadzając się z powyższym poglądem można stwierdzić, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia na wniosek strony mimo uchybienia terminu, któremu uchybić można zarówno poprzez spóźnione złożenie wniosku jak też poprzez przedwczesność jego złożenia, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w wyniku tak wznowionego postępowania. Dopuszczalność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania podlega kontroli sądowoadministracyjnej dopiero na etapie kontroli zaskarżonych do sądu decyzji kończących wznowione postępowanie albowiem postanowienie o wznowieniu postępowania - z racji nieprzysługiwania na nie zażalenia - samodzielnie jest niezaskarżalne. Dostrzegając okoliczność niedopuszczalnego wznowienia w sprawie postępowania administracyjnego i kierując się ukształtowaną w orzecznictwie oceną charakteru opisanego naruszenia prawa, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonych do sądu decyzji organów obu instancji kończących wznowione postępowanie, jak też postanowienia Starosty Powiatu B. o wznowieniu postępowania. Na objęcie wyrokiem postanowienia o wznowieniu postępowania pozwala przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem Sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przy uruchomionej skargą kontroli legalności decyzji umarzających niedopuszczalnie wznowione postępowanie administracyjne, Sąd nie może abstrahować od oceny wpływu na uprawnienia procesowe skarżącego, eliminowanego przez organ umorzeniem postępowania, naruszenia prawa niedopuszczalnym wznowieniem postępowania. Samo umorzenie niedopuszczalnie wznowionego postępowania nie prowadzi bowiem do rozpoznania we właściwym trybie wniesionego przez P. K. środka zaskarżenia decyzji organu I instancji. Dopiero wyeliminowanie w wyniku sądowej kontroli, zarówno decyzji umarzających wznowione postępowanie, jak i postanowienia o wznowieniu postępowania, otworzy organowi II instancji drogę do rozpoznania wniesionego w terminie odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę i wypowiedzenia się w kwestii dysponowania przez skarżącego statusem strony postępowania. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).