II OW 61/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie Barbara Adamiak, Leszek Kiermaszek (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. a Prezydentem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne na odcinku I linii metra (stacja A0 - A23) i na odcinku centralnym II linii metra (stacja C09 - C15) oraz stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów udzielonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r, nr [...] postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. jako organ właściwy do rozpoznania spraw. Pismem z dnia 6 maja 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem W. poprzez wskazanie Prezydenta W. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej określanej jako Spółka) o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne na odcinku I linii metra (stacje A0-A23) i na odcinku centralnym II linii metra (stacje C09-C15) oraz stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów udzielonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...], z wyłączeniem instalacji dla której właściwym rzeczowo jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. W uzasadnieniu tego wniosku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwany dalej RDOŚ, wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów sporządzony jest dla obu linii metra, jednakże każdą linię metra, tj. odcinek I i odcinek II, należy traktować jako dwie odrębne instalacje, podlegające właściwości rzeczowej dwóch różnych organów. Dla I linii metra Prezydent W., zwany dalej Prezydentem, uznał swoją właściwość wydając w dniu [...] października 2012 r. decyzję o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów. W przypadku II linii metra sprawa nie jest oczywista, gdyż jedna z nieruchomości, na której zlokalizowana jest stacja przesiadkowa "S." (działka o nr [...] z obrębu [...]) znajduje się na terenie zamkniętym, wskazanym w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Zatem tylko w tym zakresie organem właściwym jest RDOŚ. W ocenie RDOŚ brak było podstaw do przekazania przez Prezydenta wniosku, co nastąpiło pismem z dnia 6 lutego 2015 r., z wyłączeniem jedynie tej części wniosku, która dotyczy instalacji na terenie zamkniętym II linii metra. Zupełnie niezasadnie przekazano wniosek w odniesieniu do instalacji na terenie dla odcinka I linii metra, a tym bardziej do uchylenia decyzji Prezydenta o zezwoleniu na wytwarzanie odpadów dla instalacji położonej na terenie I linii metra. Prezydent w odpowiedzi na ten wniosek w piśmie z dnia 19 czerwca 2015 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie RDOŚ jako organu właściwego do załatwienia sprawy w całości w następstwie wniosku M. Sp. z o.o. w W. z dnia 16 grudnia 2014 r. Prezydent podtrzymał swoje stanowisko, że wszystkie budowle należące zarówno do I linii, jak i II linii metra stanowią jedną instalację wraz z urządzeniami, której eksploatacja powoduje wytwarzanie odpadów. Już we wniosku Spółka wskazała, że wszystkie obiekty liniowe, tunele, naziemne i podziemne przejścia dla pieszych, oczyszczalnia ścieków oraz stacje uzdatniania wody stanowiące budowle połączone są torami i stanowią jedną instalację, której eksploatacja powoduje wytwarzanie odpadów. Skoro część instalacji położona jest na terenie zamkniętym (węzeł przesiadkowy "S." na odcinku II linii metra), przedmiotowy wniosek należało przekazać RDOŚ na podstawie art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.). Nieuzasadnione merytorycznie jest, by RDOŚ wydał decyzję dotyczącą jedynie fragmentu instalacji. Dodatkowo Prezydent zauważył, że wniosek M. Sp. z o.o. dotyczył nie uchylenia, lecz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r., a wygaśnięcie decyzji leży w interesie strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 272 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. rozstrzyganie tych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie istotnie powstał spór kompetencyjny (negatywny) między RDOŚ a Prezydentem, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy z wniosku Spółki. Kluczową kwestią, na którą trzeba zwrócić uwagę przed przystąpieniem do rozważań na temat właściwości organów ochrony środowiska, jest treść wniosku Spółki z dnia 16 grudnia 2014 r. Z wniosku tego oraz z dołączonych do niego dokumentów wynika, że Spółka jako podmiot prowadzący instalację na odcinku I linii metra i korzystająca w trakcie jej eksploatacji z pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w związku z uruchomieniem odcinka centralnego II linii metra zamierza uzyskać jedno pozwolenie emisyjne na obu odcinkach, traktując budowle i zespół urządzeń technicznych jako jedną całość. Oznacza to, że Spółka uznała, że eksploatacja budowli i urządzeń technicznych na obu liniach metra jest ściśle ze sobą powiązana technologicznie i stąd stanowi zorganizowaną całość, która powinna stanowić przedmiot jednej decyzji. Mając na uwadze charakter obiektów liniowych, tuneli, podziemnych i naziemnych przejść dla pieszych, oczyszczalni ścieków, stacji uzdatniania wody itp. urządzeń nie można odmówić Spółce uprawnienia do korzystania z jednego pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją całości tego przedsięwzięcia. Oczywiście, nie można też wykluczyć sytuacji, że z uwagi na zakres przedmiotowy podmiot prowadzący instalację mógłby być zainteresowany zachowaniem dotychczasowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów na odcinku I linii metra i uzyskaniem nowego, odnoszącego się do odcinka centralnego II linii metra. W niniejszej sprawie Spółka jest jednak zainteresowana uzyskaniem jednego, nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne dla obu odcinków linii metra, a organ administracji tym wnioskiem jest związany. Nie stanowi przy tym przeszkody dla realizacji takiego żądania okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r. o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów na odcinku I linii metra, o czym niżej. Nie można uwzględnić stanowiska prezentowanego tak we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jak i w odpowiedzi na ten wniosek, odwołującego się do reguły, którą można w skrócie określić jako zasadę jedna instalacja – jedno pozwolenie emisyjne. Wprawdzie bowiem art. 180 pkt 3 ustawy -Prawo ochrony środowiska stanowi, że eksploatacja instalacji powodującej wytwarzanie odpadów wymaga pozwolenia emisyjnego, lecz nie wynika z tego ani to, że pozwolenie takie musi dotyczyć całej instalacji, ani to, iż wykluczone jest, by odnosiło się ono jedynie do części instalacji. Przeciwnie, treść kolejnych przepisów analizowanej ustawy dowodzi, że to wnioskodawca określa przedmiotowy zakres pozwolenia emisyjnego, o którego udzielenie się ubiega. Otóż w myśl art. 181 ust. 1a ustawy - Prawo ochrony środowiska na jego wniosek organ ochrony środowiska może objąć jednym pozwoleniem instalacje położone na obszarze swojej właściwości. Z drugiej strony stosownie do art. 183b ust. 1 powołanej ustawy jednym pozwoleniem można objąć również oznaczone części instalacji prowadzone przez różne podmioty, co jednoznacznie wskazuje, iż w innym razie każda część jednej instalacji działa na podstawie odrębnego pozwolenia emisyjnego. Chybiony jest zatem argument podnoszący, że każda z dwóch linii metra, które zgodnie z wolą wnioskodawcy mają być przedmiotem jednego pozwolenia emisyjnego, stanowi osobną, samodzielną instalację. Taki sposób sformułowania wniosku nakazuje natomiast ustalenie tego, jaki organ jest właściwy do wydania pozwolenia emisyjnego w tak oznaczonym przedmiocie. W art. 378 ustawy – Prawo ochrony środowiska określone zostały organy ochrony środowiska, które są właściwe rzeczowo do załatwiania spraw wymienionych w tym przepisie. Stosownie do art. 378 ust. 2 tej ustawy regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych. Zatem odmiennie niż w przypadku starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska została określona ze względu na miejsce, nie zaś rodzaj przedsięwzięcia. Według art. 3 pkt 40 ustawy – Prawo ochrony środowiska za teren zamknięty należy rozumieć teren, a w szczególnych przypadkach obiekt budowlany lub jego część, dostępny wyłącznie dla osób uprawnionych oraz wyznaczony w sposób określony w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Ustawa – Prawo ochrony środowiska nie zawiera uregulowania będącego odpowiednikiem art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), w myśl którego w przypadku przedsięwzięcia realizowanego w części na terenie zamkniętym dla całego przedsięwzięcia decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska. Jednakże zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że kompetencje przyznane w art. 378 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska w odniesieniu do kategorii spraw wskazanych w tym przepisie mają charakter generalny w takim znaczeniu, że wyłączają w tym zakresie kompetencje wszystkich innych organów ochrony środowiska. Kryterium wyłączenia, odnoszącego się tak do właściwości miejscowej, jak i rzeczowej, stanowi obszar, na terenie którego występuje sprawa będąca przedmiotem kompetencji tego organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OW 149/14 – LEX nr 1562023, M. Górski – Prawo ochrony środowiska, Komentarz C. H. Beck 2014, str. 973). Przyjąć więc należy, że jeżeli przedsięwzięcie obejmuje teren nawet w części położony na terenie zamkniętym, to właściwym rzeczowo w stosunku do całego przedsięwzięcia jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. W rozpoznawanej sprawie nie stanowi przedmiotu sporu, że na odcinku II linii metra jedna z nieruchomości, na której usytuowana jest stacja przesiadkowa "S." (działka nr [...] z obrębu [...]), stanowi teren zamknięty. W tej sytuacji, uwzględniając powyższe rozważania, RDOŚ jest organem właściwym do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie tylko w stosunku do części instalacji na terenie zamkniętym II linii metra, lecz całej instalacji na odcinku I i II linii metra. Brak zatem podstaw do podzielenia twierdzeń RDOŚ, że w niniejszej sprawie winno nastąpić "podzielenie właściwości rzeczowych dla przedsięwzięć". Nie ma również znaczenia przywoływany argument, że Spółka nie posiada jeszcze tytułu prawnego do instalacji na odcinku II linii metra, a informację o tytule prawnym powinien zawierać wniosek o wydanie pozwolenia (art. 184 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Kwestia ta ma wpływ na ocenę kompletności wniosku prowadzącego instalację, która może być dokonana już w toku postępowania administracyjnego, nie ma zaś znaczenia dla określenia właściwości organu do załatwienia sprawy. Przedstawiony do rozstrzygnięcia spór kompetencyjny dotyczy również drugiego żądania zawartego we wniosku Spółki, mianowicie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r. o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów w celu eksploatacji instalacji na odcinku I linii metra, co już jest konsekwencją pierwszego żądania wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów na obu odcinkach metra. Należy wyraźnie podkreślić, że chociaż oba żądania zawarte są w jednym wniosku, to jednakże – z uwagi na przedmiot – stanowią dwie oddzielne, choć nierozerwalnie związane ze sobą sprawy. Zgodnie bowiem art. 193 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska pozwolenie emisyjne wygasa na wniosek prowadzącego instalację, a takie żądanie zawiera również wniosek Spółki. W razie uzyskania nowego pozwolenia emisyjnego wygaszenie dotychczasowego będzie konieczne, skoro z dniem 15 września 2014 r. uchylony został art. 193 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska, który stanowił, że decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia nie wydaje się, jeżeli prowadzący instalację uzyska nowe pozwolenie. Uchylenie tego przepisu dokonane zostało przez art. 1 pkt 41 lit. c ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101). Jak już zauważono, pozwolenie emisyjne wygasa m. in. na wniosek prowadzącego instalację. Stosownie do art. 193 ust. 3 ustawy-Prawo ochrony wygaśnięcie takie powinno być stwierdzone w drodze decyzji, którą, co istotne, podejmuje organ właściwy do wydania pozwolenia. Unormowanie to ma charakter szczególny względem przepisów ogólnych zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i odbiega od przyjętych w nich sposobów wyznaczania właściwości organów w sprawach dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych. W świetle art. 150 § 1, art. 154, art. 155 i art. 162 ust. 1 tej ostatniej ustawy decyzję taką, w trybie odpowiednio wznowienia postępowania, uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej albo stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, może wzruszyć organ, który tę decyzję wydał. Tymczasem w art. 193 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska mowa jest o organie właściwym do wydania decyzji, co oznacza, że organ taki może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia emisyjnego udzielonego przez inny organ. W konsekwencji jeżeli dany organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia emisyjnego w stosunku do instalacji, która w całości lub w części stanowi przedmiot takiego pozwolenia wydanego wcześniej, to jest właściwy również do stwierdzenia wygaśnięcia tego wcześniejszego pozwolenia emisyjnego, także w takiej sytuacji, gdy sam tego pozwolenia nie udzielił. Organem właściwym do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów celem eksploatacji instalacji na odcinku I linii metra oraz na odcinku II linii metra jest RDOŚ. Zatem również ten organ ochrony środowiska jest organem właściwym do załatwienia sprawy wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia emisyjnego na odcinku I linii metra. Z tych wszystkich powodów należało wskazać RDOŚ jako organ właściwy do rozpoznania obu spraw w następstwie wniosku Spółki z dnia 16 grudnia 2014 r. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a.