II OSK 157/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1591/15 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1591/15, oddalił skargę J. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 18 października 2014 r. w trakcie kontroli granicznej autobusu marki Setra numer rej. [...] relacji Lida (BY) - Warszawa (PL) należącego do przewoźnika[...] , wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym ustalono, że podróżująca tymże autokarem obywatelka Republiki Białorusi, H. H., legitymująca się paszportem wydanym przez władze Republiki Białorusi w dniu 19 maja 2011 r. ważnym do dnia 5 września 2019 r., nie posiadała ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, z 2014 r., poz. 463 i 1004), Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. odmówił cudzoziemce wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec faktu przywiezienia przez przewoźnika: [...] do granicy cudzoziemki nieposiadającej zezwolenia na wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] w dniu 20 października 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na przewoźnika kary administracyjnej, o której mowa w art. 462 ust 1-2 i 4-5 ustawy o cudzoziemcach, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nałożył na ww. podmiot karę administracyjną w wysokości 4.000 EUR, co w przeliczeniu na złote wg średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej wynosiło 17.082,00 PLN. J. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Organ podkreślił, że w przypadku dostarczenia do odprawy przez przewoźnika osoby, której brak dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy jest w sposób prosty do stwierdzenia przez osobę posiadająca wiedzę w tym zakresie (jak w niniejszej sprawie - data ważności wizy oraz data przekroczenia granicy) nie zwalnia przewoźnika z odpowiedzialności okoliczność, że ani cudzoziemiec, ani kierowca autobusu nie zorientowali się, że dokument nie jest ważny. W takim przypadku odpowiedzialność przewoźnika ma charakter obiektywny (za sam fakt nieupewnienia się w powiązaniu ze skutkiem - dostarczeniem do odprawy granicznej), nie jest związany z winą konkretnej osoby, a zastosowanie sankcji ma cel prewencyjny. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu organ wskazał, że ustalenia dotyczące trasy przejazdu pozostają w zgodzie z zeznaniami zatrudnionego przez przewoźnika kierowcy autokaru, osoby najlepiej zorientowanej w stanie faktycznym, który pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, złożonymi w 18 października 2014 r. do protokołu przesłuchania oświadczył: "w dniu dzisiejszym jestem jedynym kierowcą regularnego przewozu osób w międzynarodowym transporcie drogowym na trasie Lida - Warszawa" (protokół w aktach sprawy). Ponadto, zarówno treść biletu, jak i imiennego paragonu fiskalnego wystawionego na nazwisko cudzoziemki będących potwierdzeniem zawarcia w dniu 18 października 2014 r. umowy przewozu między przewoźnikiem a panią H. H. z m. Grodno (BY) do m. Warszawa (PL) wskazują trasę Lida (BY) - Warszawa (PL) - jako trasę wykonywanego w tym dniu połączenia autokarowego. Wjeżdżając do Polski H. H. nie posiadała aktualnych uprawnień do wjazdu i pobytu na terytorium RP - co sama stwierdziła podczas składania wyjaśnień. Otrzymała decyzję o odmowie wjazdu na terytorium RP. Gdyby cudzoziemka posiadała inne dokumenty (niż wiza) uprawniające ją do wjazdu i pobytu na terytorium RP, tj. zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego, to w jej interesie było przedstawienie ich do kontroli granicznej chociażby w celu uniknięcia odmowy wjazdu na to terytorium Polski. Zasadnie przyjęto, że w dniu 18 października 2014 r. przewoźnik: [...] siedzibą w [...] nie wykonywał przewozu na trasie Grodno (BY) - Warszawa (PL) w oparciu o zezwolenie nr [...] umożliwiające wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym na odcinku Grodno (BY) - Kuźnica (PL) oraz zezwolenie nr [...] umożliwiające wykonywane regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na odcinku Kuźnica (PL) - Warszawa (PL), lecz dokonywał przejazdu w ruchu międzynarodowym z Białorusi do Warszawy, co nie mogło być uznane za mały ruch graniczny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł przewoźnik J. G. Zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 459 ust. 2 oraz art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz przepisów procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z argumentacją skarżącego, wywodzoną na podstawie art. 462 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, iż kurs autokaru w dniu 18 października 2014 r. odbywał się w ramach ruchu przygranicznego, zatem nie było możliwe nałożenie kary administracyjnej na podstawie art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Stwierdził, że organy Straży Granicznej zasadnie przyjęły, iż w dniu 18 października 2014 r. przewoźnik: [...] siedzibą w [...] nie wykonywał przewozu na trasie Grodno (BY) - Warszawa (PL) w oparciu o zezwolenie nr [...] umożliwiające wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym na odcinku Grodno (BY) - Kuźnica (PL) oraz zezwolenie nr [...] umożliwiające wykonywane regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na odcinku Kuźnica (PL) - Warszawa (PL). Zdaniem Sądu dokonywał przejazdu w ruchu międzynarodowym z Białorusi do Warszawy, co nie mogło być uznane za mały ruch graniczny. Do kontroli granicznej w dniu 18 października 2014 r. kierowca autobusu reprezentujący przewoźnika przedstawił wypis z zezwolenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego na wykonywanie regularnych przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym, rodzaj przewozu dwustronny, w relacji Warszawa (PL) - Lida (BY). Sąd stwierdził, że chociaż przewoźnik może dysponować różnymi zezwoleniami na przewozy na różnych trasach, to jednak, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, trzeba stwierdzić, że ustalenia organów administracji dokonane w toku postępowania w sprawie niniejszej wskazują, że przejazd w dniu 18 października 2014r. nie był przejazdem w ruchu przygranicznym, lecz długodystansowym przejazdem międzynarodowym realizowanym na podstawie zezwolenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego na wykonywanie regularnych przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym, w relacji Warszawa (PL) - Lida (BY). Na powyższe wskazują także zeznania świadków, tj. kierowcy autobusu rejsowego oraz białoruskiej pasażerki, której odmówiono zgody na wjazd. Pasażerka ta nie posiadała zezwolenia na wjazd do Polski w tzw. małym ruchu granicznym. W tych okolicznościach zastosowanie przez organ administracji przepisu art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach i nałożenie kary administracyjnej na przewoźnika było zasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. G., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 76, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, które doprowadziło do naruszenia przez Sąd art. 151 P.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi, mimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 462 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2013, poz. 1650), co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy; jak również poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów i argumentów wywiedzionej skargi i w konsekwencji nierozstrzygnięcie istoty skargi, w zakresie jakim Sąd: - nie ocenił całokształtu materiału dowodowego i nie odniósł się w sposób komplementarny do zarzutów strony, co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym i wbrew dowodom z dokumentów urzędowych, tj. zezwoleń nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, nr [...] z dnia [...] października 2013 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, - nie wyjaśnił w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy poprzez brak odniesienia się do sprzeczności w zeznaniach świadka odnośnie relacji, w jakiej poruszał się przewoźnik, nienależycie wyjaśnił i uzasadnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, co skutkowało tym, że uzasadnienie jest lakoniczne i ogólnikowe oraz powoduje, iż strona nie uzyskała odpowiedzi na przedstawione przez nią wątpliwości, wręcz wprowadza dodatkowo zamęt posługując się zwrotem "długodystansowy" oraz nie wyjaśnia czym jest ruch przygraniczny; podczas gdy prawidłowo ustalona okoliczność relacji w jakiej poruszał się pojazd w dacie zdarzenia powodowałaby, iż skarga winna być uwzględniona, albowiem przewoźnik wykonywał przewóz w ruchu przygranicznym, co zgodnie z przepisem art. 462 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wyłącza karalność deliktu przywiezienia pasażera do granicy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi i ograniczenie się tylko do skontrolowania decyzji w kontekście podniesionych przez skarżącego zarzutów, podczas gdy wskazany przepis nakazuje sądowi zbadanie zgodności zaskarżonego aktu w całości, tj. w granicach danej sprawy, a nie w granicach zarzutów czy wniosków skarżącego. Gdyby Sąd prawidłowo zastosował przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. wówczas musiałby odnieść się do wadliwej interpretacji przez organ przepisu art. 462 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2013, poz. 1650) w zw. z art. 26 ust. 1 lit. b w i ust. 2 w zw. z ust. 3 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. zawartej między rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U.UE. L 239 z dnia 22 września 2000 r.) i dokonać wykładni pojęcia "ruchu przygranicznego", czego nie uczynił, a przez to nie uchwycił istoty problemu prawnego, jakim w niniejszej sprawie była ocena czy przewoźnik wykonując przewóz poruszał się w ramach ruchu granicznego, przygranicznego czy może małego ruchu granicznego; II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego: - art. 26 ust. 1 lit. b w i ust. 2 w zw. z ust. 3 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. zawartej między rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraż Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U.UE. L.239 z dnia 22 września 2000 r.) w zw. z art. 462 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2013, poz. 1650) poprzez błędną wykładnię skutkującą nałożeniem kary administracyjnej na przewoźnika, podczas gdy przy prawidłowej interpretacji powyższych przepisów przewoźnik nie powinien być ukarany, albowiem wykonywany przez niego przewóz był przewozem w ramach ruchu przygranicznego; - art. 3 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiające przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen (Dz.U.UE.L.2006.405.1) przez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim ten stanowi, że "strefa przygraniczna" oznacza strefę, która nie sięga dalej niż 30 kilometrów od granicy w zw. z art. 462 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w zakresie, w jakim ten stanowi o ruchu przygranicznym. Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ w pełni podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. zawartej między rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE L 239 z dnia 22 września z 2000 r., str. 19 z późn. zm. – dalej powoływana jako: "Konwencja wykonawcza") w zw. z art. w zw. z art. 462 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2013, poz. 1650 – dalej: "ustawa o cudzoziemcach"), art. 3 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiające przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen (Dz.U.UE.L.2006.405.1), których błędna wykładnia oraz wadliwe zastosowanie doprowadziło w konsekwencji do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej, Umawiające się Strony zobowiązały się do wprowadzenia, do przepisów krajowych zasady, że przewoźnik jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec przewożony drogą lądową posiadał dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria Umawiających się Stron. Zaznaczyć trzeba, że cudzoziemiec może przekroczyć granicę i przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada ważny dokument podróży, bądź ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane. Umawiające się Strony zobowiązały się, stosownie do art. 26 ust. 2 Konwencji wykonawczej, do nałożenia kar na przewoźników przewożących drogą lotniczą lub morską z państwa trzeciego na ich terytoria cudzoziemców, którzy nie posiadają niezbędnych dokumentów podróży. Zgodnie z art. 26 ust. 3 Konwencji wykonawczej ustęp 1 litera b) i ustęp 2 stosuje się również do przewoźników międzynarodowych przewożących grupy pasażerów drogą lądową autokarami, z wyjątkiem ruchu granicznego. Zgodnie z art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500 000 euro. Stosownie do art. 462 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach powyższe dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Podkreślić należy, że przepis art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie wiąże odpowiedzialności administracyjnej z dokonaniem oceny subiektywnego zachowania podmiotu sankcjonowanego. Zawiera on sankcjonującą normę prawną, która łączy odpowiedzialność przewoźnika z obiektywnym naruszeniem prawa, polegającym na przywiezieniu do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Przy jego stosowaniu organ administracji publicznej nie ma obowiązku badania stopnia zawinienia lub szkodliwości czynu. Sformułowanie normatywne użyte w art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach: "nakłada się karę administracyjną" oznacza, że norma zawarta w tym przepisie ma charakter nakazujący. Organ jest zobligowany do nałożenia kary, natomiast dysponuje uznaniowością jedynie przy określeniu wysokości samej kary, co wynika z dyspozycji przywołanego przepisu. Nie wszyscy przewoźnicy dokonujący przewozów osób w ruchu drogowym objęci są zakresem normowania art. 26 ust. 3 Konwencji Wykonawczej, a w konsekwencji także art. 459 ust. 2 w zw. z ust. 1 i art. 462 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Odpowiedzialność administracyjna została nałożona tylko na takie podmioty prowadzące przewozy osób w ruchu drogowym, które charakteryzują się relatywnie wysokim stopniem profesjonalizacji usług. Są to przewoźnicy, którzy powinni z założenia posiadać środki, zasoby lub możliwości sprostania daleko idącym obowiązkom wiążącym się z prowadzeniem usług przewozu osób daleko od granic państwa macierzystego (państwa, w którym znajduje się siedziba przewoźnika). Nie prowadzą oni bowiem przewozów okazjonalnych czy też lokalnych ani przewozów międzynarodowych na krótkich trasach w ruchu przygranicznym (między dwoma punktami leżącymi po dwóch stronach granicy państwowej w niewielkiej odległości od niej). Ustawa o cudzoziemcach w art. 462 ust. 2 wprost wyłącza od odpowiedzialności przewoźników wykonujących transport drogowy w ruchu przygranicznym. Z uwagi na fakt, że ustawodawca nie określił w przepisach krajowych definicji "ruchu przygranicznego (granicznego)" dla potrzeb realizacji czynności związanych z nakładaniem kar na przewoźników przyjęto, że wykonywanie przewozów w ruchu przygranicznym należy rozumieć jako wykonywanie przewozów w granicach strefy przygranicznej w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniającego postanowienia Konwencji z Schengen, które zostało uchwalone w dniu 20 grudnia 2006r. Zgodnie z pojęciem określonym przepisami tego rozporządzenia: "strefa przygraniczna" oznacza strefę, która nie sięga dalej niż 30 kilometrów od granicy. Jednostki podziału administracyjnego, które mają być uznane za strefę przygraniczną, są określane przez zainteresowane państwa w umowach dwustornnych, o których mowa w art. 13. Jeżeli część którejkolwiek takiej jednostki jest położona między 30 a 50 kilometrem od linii granicy, uznaje się ją mimo tego za część strefy przygranicznej (artykuł 3 punkt 2) rozporządzenia). Wykaz jednostek podziału administracyjnego znajdujących się w strefie przygranicznej określa Załącznik nr 1 do umowy z dnia 12 maja 2010 r. zawartej pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białorusi o zasadach małego ruchu granicznego (Dz. U. nr 122, poz. 823). Niemniej jednak, aby wykonywanie przewozu traktować jako przewóz w strefie przygranicznej w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 oraz powołanej wyżej umowy międzynarodowej, w tej strefie znajdować muszą się oba przystanki trasy, tj. początkowy i końcowy. Nie ulega wątpliwości, że miasto Warszawa będące punktem końcowym trasy nie zostało umieszczone na wykazie miejscowości i jednostek podziału administracyjnego znajdujących się w strefie przygranicznej na terytorium Polski, będącego załącznikiem do ww. umowy, z tego też powodu nie można uznać wykonywania regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym w relacji Lida (BY) - Warszawa (PL), czy też w relacji Grodno (BY) - Warszawa (PL) za przewozy w rozumieniu ruchu przygranicznego. W kontekście powyższego należy wskazać, że przepisy art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dż. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) precyzyjnie wskazują katalog dokumentów, jakie obowiązany jest posiadać i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli kierowca podczas wykonywanego przewozu drogowego. Pośród tych dokumentów w pkt 2 lit. a ustawodawca wskazuje, przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych, również na obowiązek posiadania odpowiedniego zezwolenia lub wypisu z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Z materiału aktowego wynika, ze w niniejszym przypadku, do kontroli granicznej w dniu 18 października 2014 r. kierowca autobusu reprezentujący przewoźnika przedstawił wypis nr [...] z zezwolenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. na wykonywanie regularnych przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym, rodzaj przewozu dwustronny, w relacji Warszawa (PL) - Lida (BY) oraz obowiązujący na trasie Lida (BY) - Warszawa (PL) rozkład jazdy. Zgodnie z przepisem definicyjnym art. 4 pkt 2 wskazanej ustawy, za międzynarodowy transport drogowy uznaje się podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu pomiędzy miejscem początkowym docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy. Natomiast w myśl przepisu art. 4 pkt 7 tejże ustawy, przewóz regularny, to publiczny przewóz osób i bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 z późn. zm.). Na gruncie obowiązującego prawa, brak jest zatem podstaw do uznania wykonywania regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym relacji Lida (BY) - Warszawa (PL) za przewozy w rozumieniu ruchu przygranicznego, a co za tym idzie zastosowania przepisów art. 462 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Podkreślenia wymaga, że ustalenia organu dotyczące trasy przejazdu pozostawały w zgodzie z zeznaniami zatrudnionego przez przewoźnika kierowcy autokaru, który pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczył: "w dniu dzisiejszym jestem jedynym kierowcą regularnego przewozu osób w międzynarodowym transporcie drogowym na trasie Lida - Warszawa". Nie ulega wątpliwości, w świetle obowiązującego prawa, że profesjonalny przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego, i zatrudnieni przez przewoźnika pracownicy, obowiązani są dokonywać badania dokumentów cudzoziemca, przed zawarciem z cudzoziemcem umowy przewozu, dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium RP, posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawiający do wjazdu i pobytu na terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli dokumenty takie są wymagane. W granicach tego obowiązku mieści się dokonanie oględzin każdego z tych dokumentów dla stwierdzenia w szczególności, że dokument w dacie wjazdu na terytorium RP jest już ważny bądź nadal jest ważny; że nie ma widocznych śladów przerobienia lub podrobienia. Przewoźnik i zatrudniony przezeń pracownik (np. kierowca autobusu rejsowego) obowiązani są wykonać ten obowiązek ze szczególną starannością, znamionującą profesjonalistę. Instrumentem prawnym przysługującym przewoźnikowi jest odmowa zawarcia z cudzoziemcem umowy przewozu do granicy i uniemożliwienie cudzoziemcowi wejścia na pokład autobusu. Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. odnoszą się do obowiązku organu z zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który to obowiązek, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie został zrealizowany prawidłowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione. Organy orzekające w sprawie zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy pozwalał na dokonanie subsumcji norm art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Nie budzi wątpliwości, że wjeżdżając do Polski cudzoziemka nie posiadała aktualnych uprawnień do wjazdu i pobytu na terytorium RP. Otrzymała decyzję o odmowie wjazdu na terytorium RP. Gdyby cudzoziemka posiadała inne dokumenty (niż wiza) uprawniające ją do wjazdu i pobytu na terytorium RP, na przykład zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego, to w jej interesie było przedstawienie ich do kontroli granicznej chociażby w celu uniknięcia odmowy wjazdu na terytorium Polski. Treść zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do błędnego stanowiska, że kurs wykonywany przez przewoźnika w dniu 18 października 2014 r. odbywał się na podstawie zezwolenia nr [...] i w żaden sposób nie wykazano, że był to przewóz, którego podstawę stanowiło zezwolenie nr[...] . Wskazać należy, że w myśl obowiązujących przepisów, przewóz osób w ramach ruchu przygranicznego nie wymaga przeprowadzania kontroli dokumentów podróży, a z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że kierowcy ją przeprowadzali. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego, że przewoźnik w dniu 18 października 2014 r. realizował ruch przygraniczny. Przewoźnik, wykonujący przewóz w ruchu przygranicznym nie mógłby również przyjąć na pokład cudzoziemki, która posiadała bilet na trasie Grodno (bądź Lida) (BY) - Warszawa (PL), ponieważ na zezwoleniu [...] i[...] , taki przewóz byłby niemożliwy do zrealizowania, uprawnia do niego jedynie zezwolenie nr[...] . Skutkuje to także trafnością stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie braku naruszenia zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). W świetle poczynionych rozważań za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia niewyczerpującego granic zawisłej sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanej decyzji w granicach sprawy. Pozbawiony jest też doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sformułowanie niepełnego uzasadnienia wyroku. W myśl przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Zasadniczo poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonej decyzji dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., tym samym możliwe było dokonanie jego instancyjnej kontroli. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.