II SA/Op 268/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 3 listopada 2010 r., Nr XLIV/455/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Grodków na rzecz skarżącej A Spółki z o.o. w [...] kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako Spółka) jest uchwała Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 26 września 2012 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektórych miejscowości Gminy Grodków – [...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotowa skarga była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 531/12, oddalił skargę Spółki A na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 26 września 2012 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że 3 listopada 2010 r. Rada Miejska w Grodkowie podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektórych miejscowości Gminy Grodków - [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Do części tekstowej planu załączony został m.in. rysunek planu w skali 1:2000 i 1:5000. Pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r., skierowanym do Rady Miejskiej w Grodkowie, A Sp. z.o.o z siedzibą w [...] wezwała Radę Miejską w Grodkowie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Nr [...] z dnia 3 listopada 2010 r. Kwestionowanej uchwale zarzuciła niezgodność z przepisami, tj.: art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie błędnego zastosowania skali 1:2000 i 1:5000 przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 9 ust. 4 ustawy w zakresie niezgodności pomiędzy treścią uchwały Rady Miejskiej w Grodkowie a postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków wobec: nieuwzględnienia w funkcji przemysłowej opisanej w pkt II.1 studium możliwości lokowania farm wiatrowych oraz obiektów przemysłowych na terenach rolniczych, a następnie wprowadzenie tej możliwości na mocy zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Grodkowie (np. § 5 pkt 22 uchwały) oraz określenia w pkt II.2 struktury funkcjonalnej poszczególnych wsi gminy Grodków jako w zdecydowanej większości rolniczej i dokonanie zmiany wskazanych funkcji na mocy uchwały. Uchwałą z dnia 26 września 2012 r., Nr [...], Rada Miejska w Grodkowie, stwierdziła, że kwestionowana przez Spółkę uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego. W skardze do wniesionej na powyższą uchwałę Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miejskiej w Grodkowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów opisanych już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, przytaczając przedstawioną w nim ocenę i argumentację. Dodatkowo wskazała, że uchwalenie przez Radę Miejską w Grodkowie przedmiotowej uchwały i jej wejście w życie narusza podstawowe uprawnienia skarżącej wynikające z konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Zdaniem skarżącej, istnieje niezaprzeczalny związek pomiędzy przedmiotową uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącej. Dodała, że naruszenie interesu prawnego i uprawnienia przysługujących skarżącej nie ma charakteru hipotetycznego czy potencjalnego, lecz jest ono bezpośrednie i realnie istniejące. Ponadto wskazała, że w odpowiedzi na otrzymane wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, Rada Miejska w Grodkowie poinformowała ją, że pismo skarżącej zostanie skierowane do rozpatrzenia na najbliższym posiedzeniu komisji stałych w drugiej połowie września br. Pismo to zostało jej doręczone w dniu 31 sierpnia 2012 r., co uzasadniało złożenie skargi do WSA w Opolu za pośrednictwem organu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Grodkowie wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu prawnym wyroku oddalającego skargę WSA w Opolu nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Zdaniem Sądu, Gmina Grodków w pełni wywiązała się z obowiązków dotyczących procedury planistycznej a czynności podejmowane przez Burmistrza, zostały należycie i w pełni udokumentowane. Sąd podkreślił, iż zgodność planu za studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiłoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu, tworzonym na podstawie innej procedury, o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Sąd wskazał, iż w miejscowym planie zostały zawarte uregulowania dopuszczające realizowanie na terenach o przeznaczeniu rolniczym farm wiatrowych. Rolnicze przeznaczenie tych gruntów zostało przewidziane również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym gmina ustaliła swoją politykę przestrzenną. Sąd zgodził z organem, że dopuszczenie na terenach objętym planem budowy elektrowni wiatrowych, stanowiących urządzenia infrastruktury technicznej, nie zmienia sposobu zagospodarowania takich gruntów, jak również ich przeznaczenia jako gruntów rolnych. Zatem nie można w tym zakresie mówić o sprzeczności planu ze studium, gdyż decydujące znaczenie ma kwestia zasadnicza przeznaczenia terenu, a ta jest taka sama dla planu i studium. Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego błędnego zastosowania skali 1:2000 i 1:5000, wyjaśniając, że w rozpoznawanej sprawie obszar objęty zaskarżonym planem stanowi 7897,2447 ha. Jest to zatem obszar, który należy zakwalifikować jako znaczną powierzchnię, uzasadniającą odstąpienie przez organ od sporządzenia rysunku planu w skali podstawowej 1:1000 i zastosowanie skali 1:2000 (§ 1 ust. 2 planu). Rysunek planu zarówno w skali 1:2000 jak i 1:5000 jest czytelny, dokładny, przejrzysty. Pozwala na korzystanie z niego przez podmioty uprawnione, a rysunek jako całość części graficznej planu jest o tyle zunifikowany, że rozdziela tereny zabudowane w skali 1:2000 od terenów niezabudowanych w skali 1:5000. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego konieczności uzyskania przez Gminę Grodków zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych na cele nierolnicze, Sąd stwierdził, że "zwarty obszar projektowy" to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nierozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. Sąd zgodził się z organem, że lokalizacja elektrowni wiatrowych będzie możliwa jedynie w przypadku nieprzekroczenia powierzchni wskazanych w ustawie na cele nierolnicze i nieleśne. W sytuacji natomiast, gdy w ramach tej realizacji doszłoby do ingerencji w rolniczą przestrzeń produkcyjną, stanowiłoby to naruszenie przepisów szczególnych. Sąd podkreślił, iż farmy wiatrowe składają się z pojedynczych masztów, na których zamontowana jest turbina- urządzenie służące do produkcji energii, połączonych podziemnymi liniami elektroenergetycznymi w jeden system. Takie usytuowania elektrowni wiatrowych pozwala na prowadzenie upraw rolnych na terenach zlokalizowanych wokół nich. Stwierdził nadto, iż w przedmiotowym planie nie określono konkretnych lokalizacji masztów, w § 5 pkt 22 planu ujęto, iż na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych oraz masztów o wysokości powyżej 50 m. W § 11 ust.1 pkt e planu organ dopuścił lokalizację elektrowni wiatrowych zgodnie z rysunkiem planu i ustaleniami § 5 uchwały w odległości nie mniejszej niż 500 m od terenów zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, na warunkach uzgodnionych z zarządcą lasów oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Wprowadzony w tekście planu warunek obliguje do takiego usytuowania wież elektrowni wiatrowych, aby "zwarty obszar projektowany", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zajęty pod wieże i drogi montażowe nie przekraczał 0,5 ha dla gruntów rolnych klas I-III przedmiotowej. Organ nie był zobowiązany do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych na cele nierolnicze, a tym samym za niezasadne należało uznać argumenty skarżącej w tym zakresie. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut dotyczący braku uzyskania przez organ opinii właściwej miejscowej izby rolniczej. Wyjaśnił, że z treści powyższego przepisu, nie wynika jednoznacznie zakres opiniowania przez samorząd rolniczy, co uzasadniałoby uzyskanie przez ten organ właściwej opinii. Sąd zgodził się z organem, że nawet hipotetycznie rozważając brak takiej opinii, nie można traktować tego jako istotnego naruszenia procedury planistycznej, skutkującej stwierdzeniem nieważności skarżącego planu. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przysługującego Spółce prawa własności nieruchomości, w pobliżu których przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowej, Sąd podkreślił, iż o ile prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP), to jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje, m. in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Sąd stwierdził, że zapisy zakwestionowanego planu miejscowego nie wprowadzają takiego ograniczenia prawa własności skarżącej, które stanowiłoby o przekroczeniu przez Radę Miejską przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. W tym zakresie nie doszło do zmiany przeznaczenia podstawowego terenu, na którym położone są nieruchomości stanowiące własność skarżącej. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez Gminę zasad ochrony zdrowia mieszkańców, w tym skarżącej oraz jej pracowników, przed emisją hałasu pochodzącego z pracujących elektrowni wiatrowych. Uznał bowiem, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wywiedzionej od powyższego wyroku przez skarżącą Spółkę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1925/13, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zgodności planu ze studium, opierając się o niekompletny materiał, gdyż w aktach sprawy brak było rysunku planu. Jako niezasadne uznał stanowisko Sądu, że budowa elektrowni wiatrowych nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych akcentując, że decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, które jest takie samo dla planu i studium, bowiem studium jako akt określający politykę przestrzenną gminy powinien zawierać stosowne ustalenia w zakresie realizacji inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych na terenie gminy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych na cele nierolnicze NSA podkreślił, że pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia, gdyż w takim przypadku zwarty obszar projektowany będą stanowiły zarówno działka przeznaczona pod zabudowę, jak i działka przeznaczona pod drogę. Nie chodzi tu wyłącznie o działkę, na której ma być zrealizowany obiekt budowlany, ale również o działki, których przeznaczenie musi zostać zmienione, aby powstający obiekt budowlany mógł być zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywany. Obecnie działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym, w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze - jako wyjątek od tej zasady. Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony, jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Zatem przez "zwarty obszar", o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy rozumieć teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Wobec tego, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane. Obszarem projektowania, jako jednostką planistyczną nie jest wyłącznie działka lub działki gruntu w rozumieniu prawno-geodezyjnym, lecz powierzchnia przestrzenna objęta granicami linii ujętych na mapie stanowiących załącznik do skarżonej uchwały (a nie granicami poszczególnych działek przeznaczonych pod budowę poszczególnych turbin wiatrowych). Tak więc obszar projektowany to obszar funkcjonalno-przestrzenny, a nie prawno-geodezyjny. NSA podzielił również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku uzyskania opinii właściwej izby rolniczej w toku procedury planistycznej. Odnosząc się do treści art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśnił, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiadamia, na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, zaś art. 5a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. nr 101, poz. 927, z późn.zm.) stanowi, że organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. Zaskarżona przez Spółkę uchwała odnosi się do rolnictwa, zatem wbrew stanowisku Sądu I instancji, powinna być w trakcie procedury planistycznej przedłożona do zaopiniowana właściwej izby rolniczej. Skoro w niniejszej sprawie nie zostało to uczynione, to nie tylko doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również trybu sporządzania planu i to w sposób istotny. NSA zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że objęcie planem obszaru 7897,2447 ha stanowi znaczą powierzchnię, uzasadniania odstąpienie od sporządzenia rysunku planu w skali 1: 1000. W tym zakresie wyjaśnił, że przepis art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza zastosowanie skali 1:2000 w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś skali 1:5000 dla gruntów przeznaczonych pod zalesienie lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Ze względu na główny cel, jakiemu ma służyć plan miejscowy, rysunek planu powinien być sporządzony na mapach, na których granice własności oraz numery ewidencyjne działek są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Rysunek planu, aby spełniał swą funkcję musi w sposób jednoznaczny wskazywać granicę obszaru objętego projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru planu miejscowego wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne, tak aby nie powstawały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu, czy nie. Wszystkie te okoliczności, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji. zostały w przedmiotowej sprawie przez organ gminy wzięte pod uwagę i zaważyły na zastosowaniu przez organ skali 1:2000 i 1:5000. Jako niezasadny NSA uznał natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., wyjaśniając, że powierzchnię 7897,2447 ha obszaru objętego zaskarżoną uchwałą Sąd ustalił w oparciu o materiały planistyczne, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał aby obszar ten miał inną powierzchnię. Uznał jednak, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tego przepisu przez to, że kontroli zaskarżonej uchwały w aspekcie zgodności z ustaleniami studium dokonał nie dysponując rysunkiem studium, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tego jako zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji w sposób nader lakoniczny, a przy tym kategorycznie stwierdził zgodność planu ze studium w zakresie ustaleń dotyczących elektrowni wiatrowych, bez dokonania wnikliwej porównawczej analizy treści i rysunku obu tych aktów. Za nie trafny uznał także zarzut naruszenia art. 32 P.p.s.a. oraz art. 34 P.p.s.a., uznając, że Sąd I instancji prawidłowo odnotował w protokołach z rozprawy, że radca prawy P. K. jest pełnomocnikiem gminy Grodków. Pismem procesowym z dnia 17 września 2015 r. Rada Miejska w Grodkowie wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej Spółki na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu odnosząc się do wyroku NSA stwierdziła, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ w momencie uchwalania planu nie była planowana budowa jakichkolwiek elektrowni wiatrowych a obowiązujące Studium nie zwierało zakazów w zakresie lokalizowania tych inwestycji. Zgodność ta została zbadana w związku z dopuszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej, którymi są urządzenia do wytwarzania i przesyłania energii elektrycznej. Podniosła również, że z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. studium i plany zachowują moc, a zatem zmiana przepisów art. 10, art. 10 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy dokonanych 25 września 2010 r., którymi nałożono obowiązek ustalania w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł oraz określenia ich, w zależności od potrzeb w planie miejscowym, nie miały zastosowania w sprawie. Jako bezzasadny uznała zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 17 pkt 6c tej ustawy w zakresie, w jakim organ nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Stwierdziła, że w ramach dopuszczenia funkcji lokalizacji elektrowni wiatrowej, odwołano się do zgodności lokalizacji z przepisami szczególnymi, a takim przepisem jest, m.in. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem, ewentualna realizacja możliwa będzie jedynie wtedy, kiedy nie dojdzie do przekroczenia normatywnych powierzchni wskazanych w ustawie na cele nierolnicze i nieleśne. Jeżeli natomiast doszłoby, w ramach realizacji elektrowni wiatrowej, do ingerencji w rolniczą przestrzeń produkcyjną, to tym samym "przepisy szczególne" zostałyby naruszone. Podkreśliła także, że wieże elektrowni wiatrowych stanowią specyficzne obiekty budowlane i elementy infrastruktury elektroenergetycznej, które mogą być lokalizowane niemal wyłącznie w obrębie gruntów rolnych i jednocześnie umożliwiają zachowanie funkcji rolnej terenów zlokalizowanych wokół wież. Farmy wiatrakowe są specyficznymi inwestycjami, składającymi się z pojedynczych budowli, jakie stanowią maszty elektrowni wiatrowych, na których zamontowane jest urządzenie służące do produkcji energii - turbina oraz połączone podziemnymi liniami elektroenergetycznymi w jeden system. Budowle te jednocześnie pozwalają na prowadzenie upraw rolnych na terenach zlokalizowanych wokół nich, stąd w planie została ustalona rolnicza funkcja terenów, w obrębie których możliwe jest posadowienie masztów elektrowni. Wskazała także, że Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Gospodarki Ziemią w piśmie z 11 czerwca 2008 r. stwierdziło, że w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowych przy obliczaniu powierzchni gruntu przeznaczonego na cele nierolnicze należy uwzględniać tylko obszar gruntu zajęty pod poszczególne wiatraki i drogi dojazdowe do nich. Oznacza to, że jeżeli zwarta powierzchnia użytków rolnych przewidzianych do przeznaczenia na cele nierolnicze pod poszczególne wiatraki i drogi dojazdowe nie przekracza powierzchni granicznych określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc 0,50 ha w przypadku gruntów 0 klasy lub 1 ha - w przypadku gruntów klasy IV, to nie zachodzą przesłanki do występowania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi lub Marszałka Województwa o wyrażenie gody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, gdyż decyduje o tym jedynie Rada Gminy. W dalszej kolejności Rada Miejska dokonała wykładni pojęcia "zwartego obszaru", powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku uzyskania opinii właściwej izby rolniczej w toku procedury planistycznej, wskazała, na zmianę art. 5a ustawy o izbach rolniczych oraz niektórych innych, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby rolniczej o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. W ocenie Rady, nie jest to jednak przepis całkowicie jednoznacznie określający zakres opiniowania przez samorząd rolniczy. W tej sytuacji nawet hipotetycznie rozważając niezaciągnięcie takiej opinii, która nie ma charakteru wiążącego, nie można byłoby potraktować jako istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności kwestionowanego planu miejscowego. Dodała także, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje swoim zakresem dziedziny gospodarki dotyczącej uprawy ziemi i roślin oraz hodowli zwierząt jak również zespołu nauk związanych z tą dziedziną składających się na definicję "rolnictwo". Wykładnia art. 5 a ustawy o izbach rolniczych, wskazuje na brak podstaw do opiniowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto farma wiatrowa (wieża elektrowni wiatrowych) nie odnosi się do rolnictwa, a wykładnia rozszerzająca jest nieuprawniona. W ocenie Rady, zmiana interpretacji przepisu, którego brzmienie nie zostało znowelizowane, jak i zastosowanie nowego sposobu interpretacji do wcześniejszych stanów faktycznych, mogłoby zostać uznane za działanie prawa wstecz. Zgodnie z wcześniej ugruntowanym i przyjętym orzecznictwem powstał akt prawa miejscowego, który obecnie, po latach od podjęcia, w związku ze zmianą poglądów orzecznictwa jest kwestionowany, a to z kolei może doprowadzić do naruszenia prawa. Na rozprawie sądowej w dniu 22 września 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi, ponawiając wywody zawarte w piśmie procesowym z dnia 17 września 2015 r. Akcentował, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym w dacie jej uchwalania orzecznictwem sądowoadministracyjnym w zakresie procedury (uzgodnienia z izbą rolniczą) oraz pojęcia "zwartego obszaru". Podnosił również, że ewentualne naruszenie braku uzgodnienia z izbą rolniczą nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Przedłożył nadto do akt sprawy 15 teczek zawierających rysunki studium i planu zagospodarowania przestrzennego gminy Grodków, oraz oświadczył, że przełożona dokumentacja jest pełna i pozwala na dokonanie ich oceny, zgodnie z wytycznymi NSA. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w zacytowanym przepisie pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek podporządkowania się przez sąd I instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach - które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca - a mianowicie tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98 dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), jak również w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych lub w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w trybie przewidzianym prawem, np. uchylenie orzeczenia przez sąd wyższej instancji (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, LexPolonica nr 33822, OSP 1999, nr 5, poz. 101 z glosą B. Adamiak, tamże s. 263 i n.). W konsekwencji, ponieważ stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania nie uległ zmianie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu związany jest oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1925/13 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Odstąpienie od tego nakazu wynikającego z art. 153 P.p.s.a., jest naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu związany jest zatem dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 marca 2015 r. Brak jest zatem na obecnym etapie postępowania podstaw do uwzględnienia tych zarzutów skargi, które powtórzone zostały przez skarżącą Spółkę w skardze kasacyjnej i uznane przez NSA za niezasadne. Nie zachodzi również potrzeba powtarzania obszernych motywów uzasadniających to stanowisko, a zawartych w uzasadnieniu wyroków I i II instancji. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Przede wszystkim podzielić przyjdzie, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, zarzut skargi kasacyjnej, co do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wobec braku uzyskania o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia. W takim przypadku zwarty obszar projektowany będą stanowiły zarówno działka przeznaczona pod zabudowę, jak i działka przeznaczona pod drogę. Zatem nie chodzi tu wyłącznie o działkę, na której ma być zrealizowany obiekt budowlany, ale również o działki, których przeznaczenie musi zostać zmienione, aby powstający obiekt budowlany mógł być zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywany. Obecnie działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze - jako wyjątek od tej zasady. Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony, jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Zatem przez "zwarty obszar", o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy rozumieć teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Wobec tego, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych działek, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane. Obszarem projektowania, jako jednostką planistyczną nie jest wyłącznie działka lub działki gruntu w rozumieniu prawno-geodezyjnym, lecz powierzchnia przestrzenna objęta granicami linii ujętych na mapie stanowiących załącznik do skarżonej uchwały (a nie granicami poszczególnych działek przeznaczonych pod budowę poszczególnych turbin wiatrowych). Tak więc obszar projektowany, jak stwierdził NSA, to obszar funkcjonalno-przestrzenny, a nie prawno-geodezyjny. W zakresie zarzutu dotyczącego braku uzyskania opinii właściwej izby rolniczej w toku procedury planistycznej, za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należało, że zgodnie art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiadamia, na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, zaś art. 5a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. nr 101, poz. 927, ze zm.) stanowi, że organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. Kontrolowana uchwała odnosi się do rolnictwa, co oznacza, że w trakcie procedury planistycznej należało uzyskać opinię właściwej izby rolniczej, czego nie uczyniono. Wobec powyższego, stwierdzić należało, że w przedmiotowej sprawie doszło nie tylko do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również trybu sporządzania planu i to w sposób istotny. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, NSA stwierdził, że ocena zgodności planu ze studium musi być dokonywania w oparciu pełny tekst i rysunek zarówno studium, jak i planu, czego nie dokonano z uwagi na brak w aktach sprawy rysunku planu. W związku z powyższym WSA w Opolu zobowiązany był uzupełnić akt sprawy o ww. dokument. Zauważyć również należy, że pełnomocnik gminy Grodków na wezwanie tut. Sądu złożył komplet dokumentów na które składa się 15 teczek planu miejscowego Gminy Grodków. Przed dokonaniem oceny zasadności podnoszonego zarzutu, wyjaśnić przyjdzie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tworzonym na podstawie innej procedury, o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Plan jako bardziej szczegółowy, może konkretyzować ustalenia studium, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu a stopień związania miejscowego planu ze studium jest uzależniony od szczegółowych postanowień studium, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10, LEX nr 597949), jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu (podkreślenie Sądu), a nie do rozwiązań precyzujących powyższe kwestie. Dokonując zatem porównania treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grodków, nie można zgodzić się organem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze studium uwarunkowań. Zważyć bowiem należy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 11 pkt 1e, 2e, 3e, 4c uchwały nr XLIV/455/10 pn. "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów niezainwestowanych", dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych na terenach lasów (ZL), terenach przewidzianych do zalesienia (ZLp), terenach zieleni nieurządzonej (ZN) i terenach użytków rolnych (R). Zgodnie z mapą planu, będącą integralną częścią planu, wszystkie urządzenia elektrowni wiatrowych zlokalizowane zatem mają zostać na ww. terenach oznaczonych symbolem ZL, ZLp, ZN, R. Takiego przeznaczenia nie ma natomiast w studium, w którym określono, że funkcją podstawową dla wskazanych miejscowości gminy Grodków jest funkcja rolnicza. W związku z powyższym, nie można twierdzić, że oba akty planistyczne są w tym zakresie tożsame, gdyż jak wskazano powyżej, decydujące znaczenie ma w tym zakresie kwestia przeznaczenia terenu, a ta nie jest taka sama dla planu i studium. Nie można bowiem stwierdzić, że tereny rolnicze obejmują swym zakresem lasy, tereny zieleni nieurządzonej, czy też tereny przeznaczone do zalesienia. Jak już wyżej wskazano, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy w zakresie, w jakim plan przewiduje inne przeznaczenie terenu aniżeli studium, a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Oba akty planistyczne są sprzeczne w tym sensie, że przewidują odmienne przeznaczenie terenów, co w dalszej kolejności pozbawia organ planistyczny możliwości uszczegółowiania zapisów studium. Niezależnie od powiedzianego powyżej, Sąd miał również na uwadze, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grodków uchwalona została na podstawie art. 6 ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, z późn. zm.). Co prawda, zgodnie z brzmieniem art. 87 nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.), uchwalone przez Radę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grodków zachowało swoją moc i jest aktem planistycznym, który w świetle aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organ planistyczny (art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to jednak nie sposób zgodzić się z organem, że uszczegółowienia zapisów studium nastąpiło zgodnie z przepisami. Na marginesie wskazać należy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano generalnie uprawnienie gminy do kształtowania polityki przestrzennej na terenie swojej właściwości. W ramach przysługujących kompetencji rada gminy, stosownie do art. 32 ust. 2 zdanie drugie ustawy, podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 tej ustawy. W wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r ., sygn. akt II OSK 953/09/ LEX nr 597979 NSA stwierdził, że "(...).Organy gminy mają ustawowy obowiązek poddawania analizie zjawisk i formułowania ocen w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmowania działań, o których mowa w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada gminy jest nadto zobowiązana do wzięcia pod uwagę zgodności studium albo planu miejscowego z wymaganiami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy. Do zadań własnych gminy w dziedzinie planowania przestrzennego należy nie tylko realizacja zapisów obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, ale i reagowanie na zaniechania w ich realizacji i podejmowanie stosownych działań.(...) gmina ma obowiązek dbania o to, aby uchwały planistyczne nie tylko były uchwalane w zgodzie z prawem, ale by pozostawały w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, również wówczas, gdy prawo to ulega zmianom." W związku z powyższym uprawnionym jest twierdzenie, że obowiązkiem gminy jest dokonywanie aktualizacji ustanowionych aktów planistycznych w sytuacji zmiany przepisów obowiązujących. Tak zamian nastąpiła ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2010 r., nr 155, poz.1043), poprzez dodanie do ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 10 ust. 2a, zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. W związku z powyższym organ gminy powinien rozważyć możliwość zmiany studium w takim zakresie aby zapisy studium i planu były zgodne z prawem. Ponadto jako chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust.1 tej ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszym przypadku wystarczającym było zastosowanie map w skali częściowo 1:2000 i częściowo 1: 5000 z uwagi na znaczą powierzchnię objętą zaskarżonym planem. Należało również i w tym zakresie powtórzyć za NSA, że wybór skali 1:2000 i 1: 5000 był uzasadniony okolicznościami faktycznymi dotyczącymi wielkości terenu objętego planem. Objęcie bowiem planem obszaru 7897,2447 ha stanowi znaczą powierzchnię, co uzasadniania odstąpienie od sporządzenia rysunku planu w skali 1: 1000. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza zastosowanie skali 1:2000 w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś skali 1:5000 dla gruntów przeznaczonych pod zalesienie lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Ze względu na główny cel jakiemu ma służyć plan miejscowy, rysunek planu powinien być sporządzony na mapach, na których granice własności oraz numery ewidencyjne działek są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Rysunek planu, aby spełniał swą funkcję musi w sposób jednoznaczny wskazywać granicę obszaru objętego projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru planu miejscowego wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne, tak aby nie powstawały wątpliwości czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu, bądź nie. Przedstawione okoliczności, zostały w przedmiotowej sprawie przez organ gminy wzięte pod uwagę i zaważyły na zastosowaniu przez organ skali 1:2000 i 1:5000. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego aktu, a na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej Spółki.