II OSK 1925/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "B." Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 531/12 w sprawie ze skargi "B." Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy G. na rzecz "B." Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 531/12, oddalił skargę B. Spółka z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku podano, że Rada Miejska w G. w dniu [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektórych miejscowości Gminy Grodków - Więcmierzyce, Kopice, Żelazna, Głębocko, Osiek Grodkowski, Gałązczyce, Kobiela. Do części tekstowej planu załączony został m.in. rysunek planu w skali 1:2000 i 1:5000. W uchwale z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Rada Miejska w G. stwierdziła, że kwestionowana przez Spółkę uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w wezwaniu, organ wskazał, że wykonanie planu w skali 1:2000 i 1:5000 jest zgodne z art. 16 ust. 1 ustawy, który to przepis dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza stosowanie map w skali 1:5000. Projekt planu jest zgodny z prawem i za taki został uznany przez organ nadzoru. Odnosząc się do zarzutu niezgodności ze studium lokalizowania farm wiatrowych, organ wskazał, że zgodność ta została stwierdzona w związku z dopuszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej, jakim są urządzenia do wytwarzania i przesyłu energii elektrycznej. Skoro, niezgodności planu ze studium nie stwierdził również organ nadzoru, to brak jest podstaw do uchylenia skarżonej uchwały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, przytaczając przedstawioną w nim ocenę i argumentację. Dodatkowo podniosła, że uchwalenie przez Radę Miejską w G. przedmiotowej uchwały i jej wejście w życie narusza podstawowe uprawnienia skarżącej wynikające z konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Zdaniem skarżącej istnieje niezaprzeczalny związek pomiędzy przedmiotową uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącej. Naruszenie interesu prawnego i uprawnienia przysługujących skarżącej nie ma charakteru hipotetycznego czy potencjalnego, lecz jest ono bezpośrednie i realnie istniejące. Ponadto wskazała, że w odpowiedzi na otrzymane wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, Rada Miejska w G. poinformowała ją, że pismo skarżącej zostanie skierowane do rozpatrzenia na najbliższym posiedzeniu komisji stałych w drugiej połowie września br. Pismo to zostało jej doręczone w dniu 31 sierpnia 2012 r., co uzasadniało złożenie skargi do WSA w Opolu za pośrednictwem organu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podtrzymała swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Odnosząc się do nowych zarzutów podniesionych przez Spółkę, organ wyjaśnił, że pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. poinformowano skarżącą o terminie załatwienia sprawy. Dlatego złożenie skargi, która nie dotyczy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia, było przedwczesne. Zdaniem organu, strona nie wykazała interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę, jak również niezgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Organ podkreślił również, że podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca wniosła uwagę, która dotyczyła konkretnie wskazanych nieruchomości, co do których w planie obowiązywałby zakaz lokowania elektrowni wiatrowych, która została przez organ uwzględniona w całości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Strona nie wnioskowała natomiast o zakaz lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie całej wsi Galązczyce - sąsiadującej bezpośrednio ze Sulisławie, w której znajdują się także nieruchomości stanowiące własność Spółki. Odnosząc się do odpowiedzi organu, w piśmie z dnia 8 lutego 2013 r. Spółka podtrzymała w całości żądania i argumentację podniesione w skardze, dodatkowo podnosząc dalszą argumentację i nowe zarzuty. W uzasadnieniu skarżąca ponownie wskazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Podała, że jest właścicielem działki rolnej położonej we wsi Gałązczyce nr ewid. [...] z mapy 2 o pow. 2,1 ha, stanowiącej grunty orne i łąki, którą użytkuje zgodnie z jej przeznaczeniem i w celu realizacji celów gospodarczych Spółki. Wskutek uchwalenia planu została ograniczona w ustawowym prawie do ochrony własności, jak i prowadzeniu działalności gospodarczej. Wskazała, że grunty rolne będące jej własnością położone są w obrębie oddziaływania projektowanych elektrowni wiatrowych i w bezpośrednim jego sąsiedztwie. Wskutek uchwalenia planu zmieniono przeznaczenie działki skarżącej, co skutkowało obniżeniem jej wartości rynkowej. Zdaniem skarżącej, taka lokalizacja elektrowni wiatrowych narazi Spółkę na niepowetowane ryzyko poniesienia strat w uprawach, może również skutkować wyłączeniem części działek z uprawy, gdyż migotanie cieni i refleksy światła wywoływane przez śmigła obracających się turbin mogą powodować u pracowników zawroty głowy, utratę równowagi, czy mdłości. Działania takie ingerują w konstytucyjne prawa do poszanowania własności i swobody działalności gospodarczej. Zarzuciła nadto, że organ pomimo obowiązku nie wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi celem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne. Miało to ten skutek, że naruszyło interes prawny właścicieli tych gruntów przez pozbawianie ich udziału w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów. Zwróciła uwagę, na dyrektywę nr 2001/77/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 września 2001 r., zgodnie z którą dopuszczalność lokalizowania elektrowni wiatrowych winna być zgodna z prawem krajowym oraz wymaga społecznej akceptacji, jak również postępu technologicznego i rozbudowy sieci elektroenergetycznych. Zaznaczyła, że w sprawie takiej aprobaty społecznej nie było, nie przeprowadzono również wymaganych prawem konsultacji. Zauważyła, że mapa planu nie została sporządzona w normatywnie przewidzianej skali. Powszechnie przyjęta jest zasada, że sporządzenie planu miejscowego w skali 1:2000 zamiast w skali 1:1000, stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, zarówno z planu, jak i uzasadnienia do uchwały nie wynika, by istniały szczególne okoliczności uzasadniające konieczność sporządzenia planu w takiej skali. Ponadto plan nie jest również planem sporządzonym wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, co w myśl art. 16 ww. ustawy uzasadniałoby zastosowanie skali 1:5000. Odnosząc się do zarzutu niezgodności planu ze studium wskazała, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy, Gmina jest zobowiązana wskazać w studium tereny przeznaczone pod budowę elektrowni wiatrowych. Studium, z którym organ stwierdził zgodność planu nie przewidywało terenów przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych. Dopiero na etapie sporządzenia planu organ przeznaczył wybrane tereny pod taką budowę, co w konsekwencji, zdaniem skarżącej, pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem tychże terenów w studium. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy argumentowała, że wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, jest wymogiem bezwarunkowym. Stwierdzenie zatem zgodności winno nastąpić bądź w odrębnej uchwale, bądź też w uchwale podejmującej plan, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zapisów planu zaakcentowała naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej", w zakresie w jakim plan zawiera powtórzenie definicji aktów normatywnych rangi ustawowej. Ustosunkowując się do nowego zarzutu dot. braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne, zwróciła uwagę, że w dokumentacji prac planistycznych znajduje się dokument z treści, którego wynika, że uzyskano zgodę na "odrolnienie", lecz została ona udzielona na inny cel aniżeli na rzecz budowy projektowanej elektrowni wiatrowej. Powyższe zdaniem skarżącej narusza dyspozycję art. 6 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce rolnej. Organ w piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2013 r. wskazał, że podniesione zarzuty nie stanowią uściślenia skargi, lecz są nowymi, co stanowi naruszenie art. 53 § 2 p.p.s.a. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2013r., ustosunkowując się do zarzutów skarżącej podniesionych w piśmie z dnia 12 lutego 2013 r., organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie ponownie akcentując, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Zarzuty podnoszone przez skarżącą Spółkę dotyczą ewentualnego oddziaływania na nieruchomości, do których skarżąca nie ma tytułu prawnego. Odnosząc się do zarzutu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości użytkowanych rolniczo i przeznaczonych w planie do zagospodarowania rolniczego organ podniósł, że plan nie zmusza do budowy elektrowni wiatrowych, właściciel może za to udostępnić swój grunt innemu podmiotowi na taki cel. Prawa skarżącej w zakresie korzystania z własnych gruntów nie doznają ograniczeń. Za bezzasadny organ uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 pkt 6c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie braku uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Organ stwierdził nadto, iż w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych " zwarty obszar", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nierozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na te inwestycje, bez względu na ich wzajemne położenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ustawy stwierdził, że w trakcie uchwalenia planu nie była planowana budowa jakichkolwiek elektrowni wiatrowych, obowiązujące zaś studium nie zawierało zakazów w zakresie lokalizowania tych inwestycji. Stwierdzenie zgodności z planem zostało stwierdzone w preambule uchwały poprzez zbadanie przez Radę Miejską w G. zgodności planu ze Studium. Za bezpodstawny organ uznał zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Plan został opracowany w skalach dopuszczonych ww. ustawie. Art. 16 ust. 1 dopuszcza skale 1:2000 dla obszarów o znacznej powierzchni. Ponadto organ wskazał, na zmianę przepisu art. 10 ustawy, dokonaną ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 25 września 2010 r. poprzez dodanie po art. 10 ust. 2, ust. 2a, oraz w art. 15 ust. 3 pkt 3a. Regulacja ta przewiduje obowiązek ustalania w Studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł oraz określenia ich w zależności od potrzeb w planie miejscowym. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze, jak i pismach procesowych oraz złożył pismo procesowe z dnia 9 kwietnia 2013 r., do którego dołączył odpowiedź Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zapytanie nr [...] w sprawie możliwości wybudowania elektrowni wiatrowej na gruntach użytkowanych rolniczo klasy III a i III b. oraz stanowisko Rządu do dezyderatu nr 1 Sejmowej Komisji Gospodarki przyjęte przez Radę Ministrów w dniu 14 listopada 2012 r. w sprawie przyszłości energetyki wiatrowej. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko w zakresie oddalenia skargi. Nie zgodził się z zarzutem naruszenia zasad i trybu sporządzenia planu wobec braku zawiadomienia Izby Rolniczej o procedurze planistycznej. Wskazał, że powoływanie się przez skarżącą na naruszenie wymogu uzyskania zgody właściwego ministra jest bezprzedmiotowe oparte na błędnym założeniu, że kwestionowany plan miejscowy zawiera regulację prawną stosownie, do której na danym terenie przewiduje się zwarty obszar przekraczający 0,5 ha przeznaczony do realizacji farmy wiatrowej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zastosowania art. 17 pkt 2 ustawy planistycznej oraz art. 5a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. Nr 101, poz. 927 ze zm.), tj. braku uzyskania opinii właściwej miejscowo izby rolniczej, organ wskazał, że dodany art. 5a nie jest przepisem jednoznacznie określającym zakres opiniowania przez samorząd rolniczy. Nawet hipotetycznie rozważając niezasięgnięcie takiej opinii, nie można potraktować, jako istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności kwestionowanego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrola zaskarżonej uchwały nie dała podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Sąd wskazał, że skarga "B." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie złożona w trybie art. 101 ust. 1 spełnia wymogi formalne. Dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy), jest zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej, a więc rozpatrzenie skargi pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do Sądu poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miejskiej w G. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wystosowanie do organu przez skarżącą pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu 16 sierpnia 2012 r.). . Skarżąca Spółka wnosząc skargę pismem z dnia 27 września 2012 r., które do organu wpłynęło dnia 2 października 2012 r., zachowała termin do jej wniesienia określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Oceniając legitymację procesową skarżącej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, skoro jej postanowienia określają przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem RU, na którym położna jest działka nr [...] z karty mapy 2, stanowiąca własność skarżącej. Jednak samo stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego nie może przesądzić o zasadności złożonej skargi. Sąd wskazał, iż dokonując kontroli kwestionowanej uchwały, nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Z dokumentacji planistycznej wynika, iż w dniu [...] czerwca 2006 r. Rada Miejska w G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektórych miejscowości Gminy G. Obwieszczenie z 21 marca 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone w lokalnej prasie, a także zostało przekazane sołtysom wsi w celu zamieszczenia go na wiejskiej tablicy ogłoszeń. O podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Zgodnie z art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu zawiadomienie Burmistrza G. dotyczące: wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 20 listopada 2008 r. do 19 grudnia 2008 r., terminu dyskusji publicznej w dniu 12 grudnia 2008 r. 2010 r. oraz terminu wnoszenia uwag do dnia 5 stycznia 2009 r., zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej UM w G. oraz w N. - wydanie z dnia 12 listopada 2008 r. Obwieszczenie zostało również w dniach od 4 listopada 2008 r. do 6 stycznia 2009 r. zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego oraz wiejskich tablicach ogłoszeń we wsiach. W dniu 12 grudnia 2008 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego, co potwierdza protokół, w załączniku którego odnotowano brak osób zainteresowanych. Z akt administracyjnych wynika, że do organu w dniu 30 marca 2009 r. wpłynęło pismo z dnia 23 marca 2009 r. skarżącej Spółki działającej w swoim imieniu oraz w imieniu E. Spółki z o.o., w którym wniosła uwagę do planu polegającą na zakazie lokowania elektrowni wiatrowych na: - terenie całej wsi Sulisław; - działkach ewidencyjnych z arkusza mapy nr 1 i nr 2 - teren na wschód od szosy nr [...] wsi Gałązczyce; - terenach na północ od szosy nr [...] (Grodków-Ząbkowice Śląskie) - w Wójtowicach; - działkach ewidencyjnych z arkusza mapy nr 6 we wsi Gnojna; - działkach ewidencyjnych z arkusza mapy nr 3 wsi Lubcz. Powyższa uwaga została przez organ w całości uwzględniona. Ponowne wyłożenie planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko od 9 sierpnia 2010 r. do 7 września 2010 r., nastąpiło obwieszczeniem Burmistrza G. z dnia 28 lipca 2010 r., w którym wskazano termin dyskusji publicznej w dniu 6 września 2010 r. oraz terminu wnoszenia uwag do dnia 22 września 2010 r. Obwieszczenie to zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej UM w G. oraz w N. - wydanie z dnia 29 lipca 2010 r. oraz od 28 lipca 2010 r. do 24 września 2010 r. zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego oraz wiejskich tablicach ogłoszeń we wsiach. W dniu 6 września 2010 r. odbyła się dyskusja publiczna, w której uczestniczyła skarżąca Spółka. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Zdaniem Sądu, Gmina G. w pełni wywiązała się z powyższych obowiązków. Czynności podejmowane przez Burmistrza, o których mowa w art. 17 ustawy, zostały należycie i w pełni udokumentowane, w zakresie określonym w § 12 rozporządzenia. Rada Miejska w G. dokonała stwierdzenia zgodności przepisów projektu miejscowego planu ze studium, a więc spełniła wymóg określony w art. 20 ustawy. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obwiązującym w dniu wydania przedmiotowej uchwały, rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w G., realizując wymóg z art. 20 ust. 1 ustawy, stwierdziła zgodność ustaleń planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. w części wstępnej uchwały z dnia 3 listopada 2010 r., po wskazaniu przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Zarzut skarżącej dotyczący niedokonania oceny zgodności planu ze studium w ocenie Sądu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Sąd podkreślił, iż zgodność planu nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiłoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu, tworzonym na podstawie innej procedury, o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Z natury rzeczy plan jest więc szczegółowszy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. W orzecznictwie przyjmuje się również, że stopień związania miejscowego planu studium jest uzależniony od szczegółowych zapisów studium, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie. Sąd wskazał, iż w miejscowym planie zostały zawarte uregulowania dopuszczające realizowanie na terenach o przeznaczeniu rolniczym farm wiatrowych. Rolnicze przeznaczenie tych gruntów zostało przewidziane również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym gmina ustaliła swoja politykę przestrzenną. Sąd zgodził z organem, że dopuszczenie na terenach objętym planem budowy elektrowni wiatrowych, stanowiących urządzenia infrastruktury technicznej, nie zmienia sposobu zagospodarowania takich gruntów, jak również ich przeznaczenia jako gruntów rolnych. Zatem nie można w tym zakresie mówić o sprzeczności planu ze studium, gdyż decydujące znaczenie ma kwestia zasadnicza przeznaczenia terenu, a ta - co jest oczywiste - jest taka sama dla planu i studium. Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnego zastosowania skali 1:2000 i 1:5000, Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku - map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Powyższy przepis wyznacza zatem pewną regułę co do skali rysunku planu, dopuszczając przy tym wyjątki. Sporządzenie rysunku w skali 1:5000 należy traktować jako szczególną sytuację uzasadnioną ściśle wyznaczonymi przesłankami. Stosownie zaś do § 6 ust. 1 rozporządzenia stosowanie map w skali 1:2000 dopuszcza się w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Znaczny obszar to obszar dość duży pod względem liczby, wielkości, ilości, pokaźny, a więc niemały rozmiarowo. Sąd wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie obszar objęty zaskarżonym planem stanowi 7897,2447 ha. Jest to obszar, który należy zakwalifikować jako znaczną powierzchnię, uzasadniającą odstąpienie przez organ od sporządzenia rysunku planu w skali podstawowej 1:1000 i zastosowanie skali 1:2000 (§ 1 ust. 2 planu). Zarzut skarżącej w tej mierze Sąd uznał za nieusprawiedliwiony. Rysunek planu zarówno w skali 1:2000 jak i 1:5000 jest czytelny, dokładny, przejrzysty. Pozwala na korzystanie z niego przez podmioty uprawnione, a rysunek jako całość części graficznej planu jest o tyle zunifikowany, że rozdziela tereny zabudowane w skali 1:2000 od terenów niezabudowanych w skali 1:5000. W odniesieniu do zarzutu skargi uprzedniego uzyskania przez Gminę G. zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych na cele nierolnicze, Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Pod pojęciem "zwartego obszaru", o jakim stanowi przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy uwzględnieniu jego literalnego rozumienia, należy zdaniem Sądu przyjąć, że w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) jest to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nierozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. W przedmiotowej sprawie w ramach dopuszczenia lokalizacji elektrowni wiatrowej, organ odwołał się do zgodności lokalizacji z przepisami szczególnymi tj. ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd zgodził się z organem, że lokalizacja elektrowni wiatrowych będzie możliwa jedynie w przypadku nie przekroczenia powierzchni wskazanych w ustawie na cele nierolnicze i nieleśne. W sytuacji natomiast, gdy w ramach tej realizacji doszłoby do ingerencji w rolniczą przestrzeń produkcyjną, stanowiłoby to naruszenie przepisów szczególnych. Istotnym również jest to, że wieże elektrowni wiatrowych stanowią specyficzne obiekty budowlane i elementy infrastruktury elektroenergetycznej, które można lokalizować w obrębie gruntów rolnych i jednocześnie umożliwiają one zachowanie funkcji rolnej terenów zlokalizowanych wokół wież. Sąd podkreślił, iż farmy wiatrowe składają się z pojedynczych masztów, na których zamontowana jest turbina- urządzenie służące do produkcji energii, połączonych podziemnymi liniami elektroenergetycznymi w jeden system. Takie usytuowania elektrowni wiatrowych pozwala na prowadzenie upraw rolnych na terenach zlokalizowanych wokół nich. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowym planie nie określono konkretnych lokalizacji masztów, w § 5 pkt 22 planu ujęto, iż na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych oraz masztów o wysokości powyżej 50 m. W § 11 ust.1 pkt e planu organ dopuścił lokalizację elektrowni wiatrowych zgodnie z rysunkiem planu i ustaleniami § 5 uchwały w odległości nie mniejszej niż 500 m od terenów zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, na warunkach uzgodnionych z zarządcą lasów oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Wprowadzony w tekście planu warunek obliguje do takiego usytuowania wież elektrowni wiatrowych, aby "zwarty obszar projektowany", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zajęty pod wieże i drogi montażowe nie przekraczał 0,5 ha dla gruntów rolnych klas I-III przedmiotowej. Organ nie był zobowiązany do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych na cele nierolnicze, a tym samym za niezasadne należało uznać argumenty skarżącej w tym zakresie. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut dotyczący braku uzyskania przez organ opinii właściwej miejscowy izby rolniczej. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. Nr 101, poz. 927 ze zm.), organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby rolniczej o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. Z treści powyższego przepisu, na co również wskazywał organ, nie wynika jednoznacznie zakres opiniowania przez samorząd rolniczy, co uzasadniałoby uzyskanie właściwej przez ten organ opinii. Sąd zgodził się z organem, że nawet hipotetycznie rozważając brak takiej opinii, nie można traktować jako istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkującej stwierdzeniem nieważności skarżącego planu. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przysługującego Spółce prawa własności nieruchomości, w pobliżu których przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowej Sąd podkreślił, iż o ile prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP), to jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m. in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. I tak, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje prawo do wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, zaś przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stosownie natomiast do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw. Z powołanych regulacji prawnych można bez wątpienia wyprowadzić wniosek, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia ustawowych ograniczeń wskazuje także przepis art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z kolei uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Sąd dokonując w kontekście powyższych wywodów oceny zarzutu skarżącej Spółki dotyczącego naruszenia przysługującego jej prawa własności nieruchomości położonych na terenie oznaczonym symbolem RU, stwierdził, że zapisy zakwestionowanego planu miejscowego nie wprowadzają takiego ograniczenia prawa własności skarżącej, które stanowiłoby o przekroczeniu przez Radę Miejską przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. W tym zakresie nie doszło do zmiany przeznaczenia podstawowego terenu, na którym położone są nieruchomości stanowiące własność skarżącej. W planie w § 17 ust. 5 ustalono bowiem na terenach oznaczonych symbolem RU, jako przeznaczenie podstawowe: tereny produkcji i obsługi rolnej. Z powyższych ustaleń planu wynika, że skarżąca może wykorzystywać swoją nieruchomość zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, tj. na cele rolnicze. Natomiast wprowadzona w planie zmiana sposobu zagospodarowania terenów poprzez dopuszczenie sytuowania farm wiatrowych nie zmienia podstawowego przeznaczenia tych terenów, które nadal pozostają terenami o charakterze rolniczym. To z kolei oznacza, że postanowienia zaskarżonego planu nie mają wpływu na ustalenia związane z wartością nieruchomości skarżącej. Wbrew twierdzeniom skarżącej w planie określone zostały stosowne zasady chroniące środowisko przed potencjalnym negatywnym oddziaływaniem planowanych elektrowni wiatrowych. I tak, w § 5 ust. 21 planu postanowiono, że realizacja planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami szczególnymi W ust. 20 § 5 ustalono, ograniczenia uciążliwości prowadzonej działalności w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, substancji złowonnych oraz niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego do granic własności terenu do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny, za wyjątkiem dróg publicznych, związanych z nimi urządzeń oraz obiektów, a także sieci infrastruktury wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej, gazowej i telekomunikacyjnej. Ponadto dopuszczono w planie możliwość lokalizacji farm wiatrowych w przypadkach, gdy przeprowadzony wstępnie monitoring nie wykaże znaczącego negatywnego wpływu realizowanej inwestycji na ptaki i nietoperze (§ 5 ust. 23). Sąd stwierdził, iż w świetle powyższych postanowień planu skarżąca nie może skutecznie zarzucać, że Gmina dopuszczając lokalizację farm wiatrowych nie przewidziała w tym zakresie stosownych zasad ochrony środowiska i ludzi przed ewentualnym negatywnym oddziaływaniem elektrowni wiatrowych. Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez Gminę zasad ochrony zdrowia mieszkańców, w tym skarżącej oraz jej pracowników, przed emisją hałasu pochodzącego z pracujących elektrowni wiatrowych, które wynikają z dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz. U. UE L 2002.189.12). Organ określił w planie zasady ochrony przed hałasem, ustalając w § 5 ust.5 tereny podlegające ochronione przed hałasem oznaczone symbolami: 1) MW - tereny zabudowy wielorodzinnej; 2) MN - tery zabudowy jednorodzinnej; 3) MU - tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej; 4) RM- tereny zabudowy zagrodowej; 5) UO - tereny zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży; 6) US, UT- tereny rekreacyjno - wypoczynkowe. W konstatacji Sąd uznał, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Nie doszło do niezgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki, a przy tym strona nie wywodziła części zarzutów z naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego, a jest to jedna z przesłanek koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podkreślił, iż w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że skarga złożona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem. Jeżeli nie doszło do naruszenia prawa w stopniu o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, to skarga w ocenie Sądu podlegała oddaleniu z mocy art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 20 ust.1 w zw. z art. 9 ust. 2 i 4 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, iż inkryminowany miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego niektórych miejscowości gminy G. - Więcmierzyce, Kopice, Żelazna, Głębocko, Osiek Grodkowski, Gałązczyce, Kobiela (zwany dalej: planem) jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (zwane dalej: studium), pomimo to w studium nie uwzględniono w ogóle możliwości lokowania farm wiatrowych na terenie gminy G., a w szczególności na terenach objętych inkryminowanym planem (vide: pkt. II. 1 studium), zaś plan taką możliwość przewiduje (np. § 5 pkt. 22 planu); - art. 16 ust. 1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym {Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. - w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz, U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd jakoby dla sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego w niniejszym przypadku wystarczającym było zastosowanie map w skali częściowo 1 : 2000 i częściowo 1 : 5000, z uwagi na znaczną powierzchnię objętą zaskarżonym planem (7897,2447 ha), pomimo braku kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w przepisach pozwalających na odstępstwo od skali zasadniczej 1: 1000 i tym samym błędne przyjęcie, że fakt ten nie może skutkować nieważnością zaskarżonego planu, jak również pominięcie faktu, iż inkryminowany plan w § 5 pkt. 22 zakłada możliwość lokowania farm wiatrowych oraz obiektów przemysłowych (np. masztów o wysokości powyżej 50 m) na wyznaczonych terenach objętych planem, natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. takiej możliwości w ogóle nie przewidywało, - art. 28 w zw. z art. 14 ust. 3 w zw. z art. 17 pkt. 6 lit. c ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z 03.02.1995r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., nr 121, poz. 1266, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania inkryminowanego planu - poprzez błędne przyjęcie, jakoby zaskarżona uchwała w przedmiocie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] nie była nieważna, albowiem: - Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, pomimo iż naruszono zasady sporządzenia przedmiotowego planu, co zostało wykazane wyżej (np. zastosowano nieodpowiednią skalę), jak również nie uzyskano m.in. zgody właściwego Ministra, którego zgoda zdaniem Sądu nie była potrzebna, gdyż wprowadzony w tekście planu warunek obliguje do takiego usytuowania wież elektrowni wiatrowych, aby "zwarty obszar projektowany", o którym mowa w art. 7 ww. ustawy zajęty pod wieże i drogi montażowe nie przekraczał 0,5 ha dla gruntów rolnych klas I - Hi, co jest istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, - art. 28 w zw. z art. 17 pkt. 2 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) w zw. z art. 5a ust. 1 ustawy z 14.12.1995r. - o izbach rolniczych (Dz. U. nr 101, poz. 927, ze zm.) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2012r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnię i tym samym ich niezastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na przyjęcie, iż z treści art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych nie wynika jednoznacznie zakres opiniowania przez samorząd rolniczy, co uzasadniałoby uzyskanie właściwej przez ten organ opinii i tym samym braku takiej opinii nie można traktować jako istotnego naruszenia procedury planistycznej, która skutkowałaby stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu, - art. art. 7, 21 ust. 1, 31 ust. 3 oraz 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż w rozpoznawanej sprawie zapisy zakwestionowanego planu miejscowego nie wprowadzają takiego ograniczenia prawa własności skarżącego, które stanowiłoby o przekroczeniu przez Radę Miejską przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu ... władztwa pianistycznego, skoro logicznym jest, iż uchwalony plan pozwalający na lokalizację elektrowni wiatrowych m.in. w obrębie miejscowości Gałązczyce, narusza istotę prawa własności i to w sposób istotny, uniemożliwiając stronie skarżącej swobodne i nieograniczone dysponowanie należnym jej gruntem, powodując obniżenie wartości tegoż gruntu, bez możliwości uzyskania słusznego odszkodowania, jak również ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej na tychże gruntach czy brak możliwości jego przekształcenia w wybrany przez skarżącego sposób, 2/ naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 08.03.1990r. (t.j.: Dz. U. nr 142, poz. 1591, ze zm.) - w zakresie, w jakim Sąd I instancji błędnie uznał, że samo stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego nie może przesądzać o zasadności skargi, jeżeli naruszenie interesu prawnego skarżącego odbyło się w granicach prawa, albowiem jedną z przesłanek koniecznych do uwzględnienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest powiązanie zarzutów skargi z naruszeniem własnego, indywidualnego interesu prawnego, czego strona skarżąca nie uczyniła, zaś w sprawie nie doszło do takich naruszeń art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które należałoby uwzględnić z urzędu i które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, - art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji ustalił m.in., iż powierzchnia obszaru objętego inkryminowaną uchwałą obejmuje powierzchnię 7897,2447 ha, pomimo iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu ten fakt potwierdzającego, - art. 32 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I Instancji błędnie uznał Gminę G. za stronę postępowania, gdy tymczasem bezsprzecznie stroną jest organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, tj. Rada Miejska w G., - art. 34 p.p.s.a. - w zakresie w jakim Sąd I Instancji błędnie uznał, że występujący w sprawie fachowy pełnomocnik radca prawny P. K. jest pełnomocnikiem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, gdy tymczasem w żaden sposób nie zweryfikował prawidłowości jego umocowania, które może okazać się wadliwe, gdyż jak w protokołach z rozprawy (w tym z dnia 12.02.2013r.) wskazuje się go jako pełnomocnika Gminy G., a nie Rady Miejskiej w G. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, bądź jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna to za zasadne – rozstrzygnięcie sprawy stosownie do art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Zatem sprawa podlega rozpoznaniu w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 20 ust.1 w zw. z art. 9 ust. 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji przedmiotowy plan jest zgodny z ustaleniami z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grodków należy uznać za zasadny. Ocena zgodności planu ze studium musi być dokonywania w oparciu pełny tekst i rysunek zarówno studium, jak i planu. W tej sprawie, co potwierdzają akta Sądu pierwszej instancji, takiej oceny nie dokonano w oparciu o kompletny materiały studium, skoro w materiałach tych zabrakło rysunku planu. Na nieprawidłową w tej mierze ocenę wskazuje również treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, albowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji ograniczyło się do lakonicznego stwierdzenia za organem, że budowa elektrowni wiatrowych nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych, nie można zatem mówić o sprzeczności planu ze studium, gdyż decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, które jest takie samo dla planu i studium. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem studium jako akt określający politykę przestrzenną gminy powinien zawierać stosowane ustalenia w zakresie realizacji inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych na terenie gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z naruszeniem art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zgodności planu ze studium. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych na cele nierolnicze, wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zajął stanowisko, iż w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) - pod pojęciem "zwartego obszaru projektowanego", o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.) należy rozumieć: "obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję bez względu na ich wzajemne położenie". W ocenie Sądu wprowadzony w § 11 ust. 1 pkt e planu warunek obligujący do takiego usytuowania wież elektrowni wiatrowych, aby "zwarty obszar projektowany", zajęty pod wieże i pod drogi montażowe nie przekraczał 0,5 ha dla gruntów rolnych klas I-III, nie wymagał od organu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela. Otóż zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (zob. wyrok z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 738/07; z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09; z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 429/09; z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 670/09; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 303/10; z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1587/13, dostępne w CBOSA). Zważyć bowiem należy, że w takim przypadku zwarty obszar projektowany będą stanowiły zarówno działka przeznaczona pod zabudowę, jak i działka przeznaczona pod drogę. Zatem nie chodzi tu wyłącznie o działkę, na której ma być zrealizowany obiekt budowlany, ale również o działki, których przeznaczenie musi zostać zmienione, aby powstający obiekt budowlany mógł być zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywany. Obecnie działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze - jako wyjątek od tej zasady. Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony, jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Zatem przez "zwarty obszar", o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy rozumieć teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Wobec tego, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane. Obszarem projektowania, jako jednostką planistyczną nie jest wyłącznie działka lub działki gruntu w rozumieniu prawno-geodezyjnym, lecz powierzchnia przestrzenna objęta granicami linii ujętych na mapie stanowiących załącznik do skarżonej uchwały (a nie granicami poszczególnych działek przeznaczonych pod budowę poszczególnych turbin wiatrowych). Tak więc obszar projektowany to obszar funkcjonalno-przestrzenny, a nie prawno-geodezyjny. Podzielić należy także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku uzyskania opinii właściwej izby rolniczej w toku procedury planistycznej. Zgodnie art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiadamia, na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, zaś art. 5a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. nr 101, poz. 927, ze zm.) stanowi, że organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. Zaskarżona przez Spółkę uchwała odnosi się do rolnictwa, zatem wbrew stanowisku Sądu I instancji. powinna być w trakcie procedury planistycznej przedłożona do zaopiniowana właściwej izby rolniczej. Skoro w niniejszej sprawie nie zostało to uczynione, to zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie nie tylko doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również trybu sporządzania planu i to w sposób istotny. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust.1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w niniejszym przypadku wystarczającym było zastosowanie map w skali częściowo 1:2000 i częściowo 1: 5000 z uwagi na znaczą powierzchnię objętą zaskarżonym planem. W niniejszej sprawie wybór skali 1:2000 i 1: 5000 był uzasadniony okolicznościami faktycznymi dotyczącymi wielkości terenu objętego planem. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż objęcie planem obszaru 7897,2447 ha stanowi znaczą powierzchnię, co też uzasadniania odstąpienie od sporządzenia rysunku planu w skali 1: 1000. Przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza zastosowanie skali 1:2000 w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś skali 1:5000 dla gruntów przeznaczonych pod zalesienie lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Ze względu na główny cel jakiemu ma służyć plan miejscowy, rysunek planu powinien być sporządzony na mapach, na których granice własności oraz numery ewidencyjne działek są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Rysunek planu, aby spełniał swą funkcję musi w sposób jednoznaczny wskazywać granicę obszaru objętego projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru planu miejscowego wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne, tak aby nie powstawały wątpliwości czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu, czy nie. Wszystkie te okoliczności, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji. zostały w przedmiotowej sprawie przez organ gminy wzięte pod uwagę i zaważyły na zastosowaniu przez organ skali 1:2000 i 1:5000. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga wykazania, że sąd administracyjny wydając wyrok nie rozstrzygał w granicach danej sprawy, tj. uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę; bądź rozstrzygał w granicach takiej sprawy, ale w sposób niecałościowy, pomijając określone istotne elementy takiej sprawy, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sformułowany zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. został powiązany z art. 28 k.p.a., który to przepis w postępowaniu dotyczącym procedury planistycznej nie ma zastosowania. Niezrozumiałe jest powiązanie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 101 ust. 1 u.s.g., skoro ten ostatni przepis określa warunki dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem powierzchnię 7897,2447 ha obszaru objętego zaskarżoną uchwałą Sąd ustalił w oparciu o materiały planistyczne, przy czym autor skargi kasacyjnej nie wykazał aby obszar ten miał inną powierzchnię. Natomiast Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tego przepisu przez to, że kontroli zaskarżonej uchwały w aspekcie zgodności z ustaleniami studium dokonał nie dysponując rysunkiem studium, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tego za zasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji w sposób nader lakoniczny, a przy tym kategorycznie stwierdził zgodność planu ze studium w zakresie ustaleń dotyczących elektrowni wiatrowych, bez dokonania wnikliwej porównawczej analizy treści i rysunku obu tych aktów. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 32 p.p.s.a. zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W świetle tego przepisu organem administracji publicznej będzie ten organ, który jest właściwy do podejmowania aktów lub czynności z zakresu administracji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przymiot strony postępowania w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy przysługuje gminie a nie radzie gminy. Gminę reprezentuje w takim wypadku zgodnie z art. 31 u.s.g. wójt gminy i wynika to wprost z tego przepisu. Rada gminy ani jej przewodniczący nie posiadają wyraźnie nadanych kompetencji reprezentowania gminy na zewnątrz. Wójt jest zobowiązany m. in. do podpisania każdego pisma procesowego gminy w sprawie toczącej się przed sądem administracyjnym (P. Chmielnicki w op. cit. str. 407 i n. oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 19 września 2005 r., sygn. II OSK 6/05, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r.,sygn.akt IIOSK 2062/11, CBOSA). W konsekwencji powyższego za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 34 p.p.s.a., albowiem prawidłowo Sąd I instancji odnotował w protokołach z rozprawy, że radca prawy P. K. jest pełnomocnikiem gminy G. Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę uwzględni wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.