II OSK 299/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 439/08 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz L. K. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2008 r., IV. SA/Wa 439/08, oddalił skargę L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr KOC/1395/Ar/07 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] odmówił R. K. i L. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego, na działce nr ew. [...] i części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. b) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2007 r. Działka nr [...] oraz część działek nr ew. [...] i [...], dla których został złożony przez R. K. i L. K. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, są położone w obszarze, dla którego nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast poprzedni plan przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. Działka nr ew. [...] oraz część działek nr ew. [...] i [...], położone są w rejonie ul. Zakamarek i nie spełniają warunku zawartego art.61 ust.1 punkty 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz."). Teren działki nr ew.[...], o powierzchni 0,3404 ha oraz działek nr ew. [...] i [...], na którym planowana jest inwestycja, stanowi grunt rolny. Działki te powstały w wyniku podziału działki nr ew.26 i wraz z działkami nr ew.25 i 27 stanowią zwarty rolniczo obszar, gdzie grunty klasy III. przekraczają powierzchnię 0,5 ha, a klasy IV. - 1 ha. Dlatego w sprawie mają zastosowania ograniczenia, określone przez art.7 ust.2 punkty 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz.1266, powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.ochr.gr.rol.leśn."). Organ stwierdził również, że ustawowe kryterium "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nie rolnicze i nieleśne" (art.7 ust.2 punkty 1,3 i 4 u.ochr.gr.rol.leśn.) należy odnosić do obszaru, na którym usytuowany jest teren planowanej inwestycji, a nie tylko do działki objętej wnioskiem; w przeciwnym wypadku wystarczyłoby określenie terenu planowanej inwestycji jako mniejszego niż wielkości przewidziane w art.7 ust.2 u.ochr.gr.rol.leśn. Dla obszaru gruntów rolnych, na terenie których leżą działki inwestora (nr ew. [...], [...] i [...]) niezbędne jest uzyskanie stosownej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a tego rodzaju zgody nie ma w aktach sprawy. W obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie ogólnym m.st. Warszawy teren planowanej inwestycji znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem O-60, tj. w obszarze "ochrony systemu przyrodniczego miasta" i nie był objęty zgodą na zmianę przy sporządzaniu tego planu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Przekształcenie dotychczasowej rolnej funkcji tego obszaru i realizacja na nim zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wymaga uzyskania zgody w ramach procedury planistycznej. Organ wskazał na rozróżnienie pojęć "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" (art.7 u.ochr.gr.rol.leśn.) od pojęcia "wyłączenia z produkcji użytków rolnych" (art.11 u.ochr.gr.rol.leśn.). Okoliczność, iż działka nr ew. [...] nie jest i nie będzie w przyszłości wykorzystywana rolniczo może mieć znaczenie w postępowaniu dotyczącym wyłączenia gruntów rolnych z produkcji (art.11 u.ochr.gr.rol.leśn.). Nie ma to jednak znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W sprawie został naruszony przepis art.10 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji przed wydaniem orzeczenia nie wyznaczył stronom terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, jednak uchybienie to nie miało znaczenia dla prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W prowadzonym postępowaniu nie dokonywano oceny, czy decyzje wydane w innych postępowaniach zostały wydane zgodnie z przepisami prawa, natomiast z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że zabudowa znajdująca się na sąsiedniej działce nr ew.25 jest samowolą budowlaną, zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy tego obiektu powinien się zająć nadzór budowlany. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art.8, 9 k.p.a. oraz 7 i 77 K.p.a., a ponadto zbędne było w sprawie uzyskanie od inwestora celów i zamiarów, odnośnie działki nr ew. [...]. Teren planowanej inwestycji wchodzi w skład obszaru objętego specjalną ochroną. c) W skardze na powyższą decyzję L. K. zarzucił naruszenie art.61 ust.1 u.plan.zag.prz. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające przede wszystkim na uznaniu, że niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku, określonego w art.61 ust.1 pkt 4 u.plan.zag.prz. i że teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka ma przeznaczenie rolnicze. Skarżący zarzucił również naruszenie artykułów 7, 8 oraz 77 § 1 K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym skarżący planuje realizację inwestycji. 2. Wyrokiem z dnia 5 września 2008 r., IV. SA/Wa 439/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi grunt rolny należący do klas III. i IV. Artykuł art.61 ust.1 pkt 4 u.plan.zag.prz. zezwala na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jedynie dla działek, których zmiana przeznaczenia (z rolnego i leśnego na cele nierolnicze i nieleśne) nie wymagała zgody właściwego organu administracyjnego oraz działek, w odniesieniu do których zgoda na zmianę przeznaczenia została już wydana w toku sporządzania miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art.67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Teren na którym położone są działki o nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu 1-06-69 nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły już moc. Dla terenu planowanej inwestycji sporządzono miejscowy plan ogólny miasta stołecznego Warszawy zatwierdzony uchwałą Rady m. st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. Plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. W planie tym, teren planowanej inwestycji znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem O-60 o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta i nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze przy sporządzaniu tego planu. Kryterium "zwartego obszaru projektowanego do przedsięwzięcia" (art.7 ust.2 u.ochr.gr.rol.leśn.) dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego wchodzi ta działka. Wykładni art.7 ust.2 u.ochr.gr.rol.leśn. nie można dokonać w oderwaniu od art.61 ust.1 pkt 4 u.plan.zag.prz. Ten przepis posługuje się pojęciem "terenu", które należy odnosić do "terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy" (art.7 ust.2 u.ochr.gr.rol.leśn.). Terenem objętym wnioskiem inwestora może być "powierzchnia działki" lub "powierzchnia terenu", co oznacza, iż terenu inwestycji nie zawsze można utożsamiać z powierzchnią działki ewidencyjnej (por. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. nr 164, poz. 1588) W świetle powyższego trafnie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art.61 ust.1 punkty 4 i 5 u.plan.zag.prz. Skoro teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne, a ponadto wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest na obecnym etapie niezgodne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to organy orzekające nie mogły wydać decyzji pozytywnej dla wnioskodawców. W ocenie Sądu I.instancji bezzasadny jest również zarzut naruszenia artykułów 7, 8 oraz 77 K.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, szczegółowo uzasadniły również wydane orzeczenia, ustalając prawidłowo stan faktyczny. 3. W skardze kasacyjnej L. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (w tym kosztów zastępstwa procesowego). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów: a) prawa materialnego, tj. art.61 ust.1 punkty 4 i 5 u.plan.zag.prz. w zw. z art.7 ust.2 punkty 1 i 3 u.ochr.gr.rol.leśn. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest pojęciem tożsamym z ustawowym pojęciem "zwartego obszaru projektowanego"; b) postępowania tj. art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit a i c i art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") poprzez uznanie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ dla przedmiotowego terenu niezbędna jest zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia terenu, której to skarżący nie uzyskał podczas gdy w stosunku do skarżącego przepis dotyczący zgody na zmianę przeznaczenia terenu nie powinien mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Sporne zagadnienia w niniejszej sprawie zostały wyraźnie zarysowane oraz zdeterminowały podstawy i zarzuty skargi kasacyjnej. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art.61 ust.1 punkty 4 i 5 u.plan.zag.prz. w związku z art.7 ust.2 punkty 1 i 3 u.ochr.gr.rol.leśn. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest pojęciem tożsamym ze "zwartym obszarem projektowanym". Dlatego (zdaniem Sądu I.instancji) niezbędne jest uzyskanie zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu, gdyż powierzchnia "zwartego obszaru projektowanego" przekracza wskazany w 'ustawie rozmiar działki dla której nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia terenu. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za trafny i dlatego uwzględnia skargę kasacyjną. B. Zaskarżony wyrok nie zawiera wyraźnie sformułowanej interpretacji art.7 u.ochr.gr.rol.leśn. w związku z art.59 u.plan.zag.prz. Trafnie jednak skarga kasacyjna eksponuje ten wątek pisząc: "przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w obowiązującym stanie prawnym nie dokonuje się jedynie w drodze uchwalenia czy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o zgodę właściwego organu administracji." Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (art.7 ust.1 u.ochr.gr.rol.leśn.). Przepis ten nie pozostawia wątpliwości na temat zakresu przedmiotowego regulacji: plan jest wyłączną drogą zmiany przeznaczenie działki rolnej, gdy dla takiego przekształcenia wymagana jest zgoda dodatkowych (poza gminnych) organów wymienionych w art.7 ust.2 u.ochr.gr.rol.leśn. Natomiast brak konieczności uzyskania takiej uprzedniej zgody otwiera możliwość zmiany przeznaczenia gruntu w decyzji o warunkach zabudowy. "W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (..) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy (..) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy." (art. 4 ust.2 pkt 2 u.plan.zag.prz.). Taka interpretacja nie budzi wątpliwości doktryny: "Zmiana sposobu zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych, w stosunków do których art.7 ust.2 u.ochr.gr.rol.leśn. nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody organu wymienionego w tym przepisie, może być dokonana poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czyli - jak to wynika z art.50 i 59 u.plan.zagos.prz. - na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub ustalającej warunki zabudowy. (Z.Truszkiewicz Przeniesienie własności nieruchomości rolnej w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Rejent 2003, nr 9). C. W następnej kolejności należało ustosunkować się do rozbieżności w interpretacji art.7 u.ochr.gr.rol.leśn. w zakresie wyznaczenia terenów, w stosunku do których zmiana przeznaczenia wymaga uprzedniej zgody, skutkując wykluczeniem zmiany przeznaczenia na cele pozarolnicze w decyzji o warunkach zabudowy. Spornym okazało się kryterium "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia". Organy administracyjne, a następnie sąd administracyjny I.instancji położył akcent na słowa "zwarty obszar" uznając, że należy uwzględniać nie tylko działkę inwestora, ale i działki sąsiednie o takim samym przeznaczeniu. Natomiast skarżący konsekwentnie kładzie nacisk na następne 4 słowa przepisu ("projektowany do takiego przeznaczenia") i prezentuje pogląd, że uwzględniane powinny być tylko jego działki, które wskazał we wniosku z dnia 9 listopada 2006 r.: nr [...] (0,3404 ha - według zaświadczenia z 17 listopada 2006 r.), nr [...] (0,3448 ha) i nr [...] (0.4998 ha). Nie ma wątpliwości, że odejście od literalnej wykładni na rzecz systemowej (a tak orzekały organy administracyjne i Sąd I instancji) musi być bardzo ostrożne, bardzo dobrze uzasadnione w przypadku, gdy taka wykładnia ma przemawiać na niekorzyść strony postępowania administracyjnego. Ustawowe określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej. Ustawodawca wyraźnie łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą przeznaczenia czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora. W sprawie objętej skargą i skargą kasacyjną są to działki [...], [...] i [...]. "Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 ust. 1 u.ochr.gr.rol.leśn. będzie, dotyczyć jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona. (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., II OSK 738/07; podobnie wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06). Analogiczną interpretacje przedstawił D.R. Kijowski: "W drodze uchwały rady gminy o przyjęciu lub zmianie planu miejscowego, przeznacza się na cele nierolnicze lub nieleśne wyłącznie takie grunty rolne, na których zmianę przeznaczenia wymagana jest zgoda, o której mowa w art.7 ust.2 u.ochr.gr.rol.leśn. Natomiast pozostałe grunty rolne podlegają procedurze przeznaczania ich na cele nierolnicze właśnie w drodze ustalania warunków zabudowy (..) Skoro bowiem ustawa o ochronie gruntów rolnych nie wymaga od pewnych gruntów rolnych, aby zmiana ich przeznaczenia następowała po uzyskaniu zgody ministra ds. rolnictwa lub wojewody to tym samym uznać należy, że spełniona jest w stosunku do nich przesłanka określona w art.61 ust.1 pkt 4 u.plan.zag.prz. (..) Wójtowi (burmistrzowi lub prezydentowi miasta) nie wolno, zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej użytek rolny, jeżeli chodzi o przedsięwzięcie - jak wynika z brzmienia art.7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych - realizowane na gruntach: klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha; klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha; (..) W sytuacji gdy zgoda na zmianę przeznaczenia, o której mowa w art. 7 u.ochr.gr.rol.leśn., nie jest wymagana i żaden inny przepis nie zakazuje zabudowy i zagospodarowania gruntów nie wymagających takiej zgody na cele nierolnicze (i nieleśne), wydanie decyzji odmownej jest niedopuszczalne." (D.R. Kijowski "Zabudowa nieruchomości na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" Casus 2005, nr 3). D. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że na działkach inwestora zarejestrowano glebę zarówno III., jak i IV. klasy. Nie jest natomiast ustalone precyzyjnie jaką powierzchnię działek inwestora zajmują gleby klasy III., a jaką – klasy IV. Gleba klasy III. jest silniej chroniona przez ustawę od gleby klasy IV. W przypadku, gdy gruntów klasy III. jest mniej niż 0,5 ha, jak również gruntów klasy IV. jest mniej niż 1 ha, ale łącznie zajmują na działce inwestora powierzchnię większą niż 1 ha, to należy zastosować art.7 ust.2 pkt 3 u.ochr.gr.rol.leśn. i uznać , że wymagana jest zgoda marszałka województwa wyrażona po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jeżeli natomiast na działkach powyższych gleby klasy III. (czyli bardziej wartościowej, podlegającej silniejszej ochronie niż gleby klasy IV) zajmują conajmniej 0,5 ha, to wówczas właściwym do wydania zgodę w odniesieniu do całej działki inwestora będzie Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art.7 ust.2 pkt 1 u.ochr.gr.rol.leśn.). Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje jednak samodzielnie ustaleń faktycznych, a Sąd I. instancji pominął kwestię obszaru gleb III. i IV. kategorii na działkach inwestora objętych wnioskiem z dnia 9 listopada 2006 r. Dlatego wyrok nie przesądza czy w niniejszej sprawie należy określić warunki zabudowy wnioskowane przez inwestora, czy też – wymóg uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia działek uniemożliwi wydania decyzji żądanej przez stronę. E. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego ograniczył się do wskazania art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 151 P.p.s.a. a naruszenie polegało na nieuwzględnieniu skargi. Z chwilą uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia prze Sąd I instancji art.7 u.ochr.gr.rol.leśn. w związku z art.59 i 61 u.plan.zag.prz. nie można uznać, że nieuwzględnienie skargi stanowiło takie naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości, orzekając w tym zakresie na podstawie art.185 § 1 w związku z art.174 pkt 1 P.p.s.a. Orzekając na podstawie art.188 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit.a oraz art.135 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu administracyjnego I. instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 18. ust.1. pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz.1348 ze zm.).