IV SA/Wa 439/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2008 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) lutego 2007 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego, na działce nr ew. (...) i części działek nr ew. (...) i (...) z obrębu (...), położonych w Dzielnicy W. W. W uzasadnieniu organ podał - powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) -iż decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji niebędących inwestycjami celu publicznego wydaje się tylko wtedy, gdy dla danego terenu nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, iż działka nr (...) oraz część działek nr ew. (...) i (...), dla których został złożony przez L. i R. K. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, są położone w obszarze, dla którego nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast poprzedni plan przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło w uzasadnieniu, iż działka nr ew. (...) oraz część działek nr ew. (...) i (...), położone są w rejonie ul. (...) i nie spełniają warunku zawartego w punkcie 4 i 5 przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ - powołując się na informację z rejestru gruntów - wskazał, iż teren działki nr ew. (...), o powierzchni (...) ha oraz działek nr ew. (...) i (...), na którym planowana jest inwestycja stanowi grunt rolny. Organ ustalił, że opisane działki powstały w wyniku podziału działki nr ew. (...) i wraz z działkami nr ew. (...) i (...) i stanowią zwarty rolniczo obszar, którego grunty klasy III przekraczają powierzchnię 0,5 ha, a klasy IV przekraczają powierzchnię 1 ha, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych . Organ stwierdził również, że "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" (art. 7 ust. 2 pkt. 1, 3, 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych) należy odnosić do obszaru, na którym usytuowany jest teren planowanej inwestycji, a nie tylko do działki objętej wnioskiem. W ocenie organu, gdyby podany termin odnieść tylko do terenu objętego wnioskiem, to wystarczyłoby określenie terenu planowanej inwestycji jako mniejszego niż wielkości przewidziane w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Organ stwierdził, że dla obszaru gruntów rolnych, na terenie których leży działka nr ew. (...) oraz działki nr ew. (...) i (...) niezbędne jest uzyskanie stosownej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a tego rodzaju zgody nie ma w niniejszej sprawie. Organ podniósł również, że w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie ogólnym W. teren planowanej inwestycji znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem (...), tj. w obszarze "ochrony systemu przyrodniczego miasta" i nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne przy sporządzaniu tego planu. Kolegium stwierdziło, iż przekształcenie dotychczasowej rolnej funkcji tego obszaru i realizacja na nim zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, która może być dokonana jedynie w drodze sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał ponadto na rozróżnienie pojęć "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" (powołanego w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) od pojęcia "wyłączenia z produkcji użytków rolnych" (powołanego w art. 11 wskazanej ustawy). Organ podniósł, że okoliczność, iż działka nr ew. (...) nie jest i nie będzie w przyszłości wykorzystywana rolniczo może mieć znaczenie w postępowaniu dotyczącym wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, zgodnie z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Zdaniem organu, powyższe okoliczności pozostają bez znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło ponadto, że w sprawie został naruszony przepis art. 10 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji przed wydaniem orzeczenia nie wyznaczył stronom terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, jednak uchybienie to nie miało znaczenia dla prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że w prowadzonym postępowaniu nie dokonywało oceny, czy decyzje wydane w innych postępowaniach zostały wydane zgodnie z przepisami prawa, natomiast z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że zabudowa znajdująca się na sąsiedniej działce nr ew. (...) jest samowolą budowlaną, zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy tego obiektu powinien się zająć nadzór budowlany. Organ stwierdził, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 8, 9 k.p.a. oraz 7 i 77 k.p.a., a ponadto ocenił, że zbędne było w sprawie uzyskanie od inwestora celów i zamiarów, odnośnie działki nr ew. (...). Kolegium podniosło także, że teren planowanej inwestycji wchodzi w skład obszaru objętego specjalną ochroną. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) grudnia 2007 r. skarżący L. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające przede wszystkim na uznaniu, że niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku, określonego w art. 61 pkt. 4 powołanej ustawy i że teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka ma przeznaczenie rolnicze. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym skarżący planuje realizację inwestycji. W uzasadnieniu skarżący podał, iż przedmiotowy teren spełnia wszelkie warunki wymienione w przepisie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że działka (...) spełnia warunek określony we wspomnianym przepisie, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie skarżącego, działka (...) spełnia powyższy warunek, a organ niezasadnie powołał się na fakt, że obiekt znajdujący się na działce nr ew. (...) jest samowolą budowlaną, gdyż jest on zaewidencjonowany na mapach. Skarżący wskazał, że dla działki sąsiedniej o nr ew. (...) została wydana decyzja zezwalająca na jej zabudowę. Podobnie - w odniesieniu do działki (...) -Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw, aby uznać, że działka nr ew. (...) nie spełnia warunków wymaganych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie skarżący zarzucił, że strony nie są równo traktowane pomimo braku istotnych różnic w zakresie stanu faktycznego i prawnego działek położonych na jednym terenie. Skarżący podniósł także, że obszar przedmiotowej działki stanowią grunty rolne klas III i IV, o powierzchni (...) ha oraz (...) ha, zatem łączna powierzchnia terenu mieści się w ustawowych granicach, dla których zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu nie jest wymagana. Skarżący nie podzielił stanowiska organów orzekających w sprawie, dotyczących "zwartego rolniczo obszaru" zarzucając, że inne działki niż objęte wnioskiem, nie powinny być brane pod uwagę jako zwarty obszar rolniczy, tym bardziej, że na jednej z nich znajduje się już zabudowa. Ponadto zarzucono, że organy niedostatecznie wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności dotyczące stanu faktycznego, odnoszące się do terenu, na którym skarżący planuje inwestycję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze - Kolegium podało, iż nie negowało spełnienia przesłanki z art. 61 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że jeśli zabudowa istniejąca na działce nr 25 jest samowolą budowlaną, to organem właściwym do zajęcia się tą kwestią będzie organ nadzoru budowlanego. Organ nie podzielił ponadto zarzutów dotyczących niewyjaśnienia okoliczności faktycznych w sprawie wskazując, że bez znaczenia pozostaje sposób faktycznego użytkowania nieruchomości, bowiem z informacji z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka jest gruntem rolnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 wskazanego powyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Inaczej mówiąc, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 , poz. 1270 ze zm. -zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie poza sporem jest okoliczność, że dla terenu, na którym położone są działki objęte wnioskiem L. i R. K., tj. nieruchomości o nr ewidencyjnym (...) oraz części działek (...) i (...), z obrębu (...), położonych w rejonie ul. (...) w W., brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa okoliczność oznacza - jak prawidłowo ustaliły organy administracji publicznej, orzekające w sprawie - że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek taki wynika bowiem z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzić należy, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi grunt rolny należący do klasy III i IV. Ustawodawca wymaga tymczasem (art. 61 ust. 1 pkt 4), aby teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo, aby był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy teren nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły już moc. Teren planowanej inwestycji, tj. działki o nr ew. (...), (...) i (...) z obrębu (...) objęte były miejscowym planem ogólnym W. zatwierdzonym przez Radę W. uchwałą z dnia (...) września 1992r. Plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. W planie tym, teren planowanej inwestycji znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem (...) o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta i nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze przy sporządzaniu tego planu. W niniejszej sprawie rozważenia zatem wymaga, czy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych wymaga zgody właściwego organu, bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki rolnej jest możliwe przede wszystkim w sytuacji, gdy zagospodarowanie tej działki nie wiązałoby się z koniecznością zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. W tym aspekcie należy stwierdzić, iż stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266). przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III , jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, natomiast stosownie do art. 7 ust. 2 pkt. 3 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha wymaga zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd zawarty w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do przedsięwzięcia" dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego wchodzi ta działka. Wykładni art. 7 ust. 2 powołanej ustawy nie można dokonać w oderwaniu od brzmienia art. 61 § 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 61 § 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem "terenu", które bez wątpienia należy odnosić do "terenu inwestycji", czyli "terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy", co z kolei ma istotne znaczenie przy dokonywaniu wykładni pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do (...) przeznaczenia" jakim posługuje się art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dodatkowo, jak wynika z przepisów regulujących problematykę z zakresu zagospodarowania przestrzennego (np. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) terenem objętym wnioskiem (terenem inwestycji) może być "powierzchnia działki" lub powierzchnia terenu", co oznacza, iż terenu inwestycji nie można zawsze utożsamiać z powierzchnią działki ewidencyjnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 30/07, Lex nr 329647, z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2355/06, Lex nr 319163 oraz z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1734/05, Lex nr 229971). W świetle powyższego poglądu nie może budzić wątpliwości trafność stanowiska organów orzekających o odmowie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne, a ponadto wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest na obecnym etapie niezgodne z przepisami odrębnymi - tj. ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to organy orzekające nie mogły wydać decyzji pozytywnej dla wnioskodawców. W tym stanie rzeczy, nie można mówić - jak podnosił skarżący - o naruszeniu przez organy administracji publicznej przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącego. Pomimo, iż wprost skarżący tego nie sformułował, to jednak z uzasadnienia skargi można wnosić, iż zarzucał on naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem organy orzekające w sprawie nie uzasadniały decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy niezgodnością z art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy, a sprzecznością z art. 61 ust. 4 i 5 ustawy. Zatem tego rodzaju zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego, że strony nie są traktowane jednakowo, gdyż na działce sąsiedniej znajduje się obiekt oraz zostały wydane decyzje zezwalające na zabudowę, stwierdzić należy, iż tego rodzaju argument nie jest zasadny. Istotną w sprawie jest okoliczność, że wydanie decyzji byłoby sprzeczne z art. 61 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie fakt wydania decyzji w stosunku do innych działek.. Ponadto, z akt sprawy wynika, że na działce nr (...) istnieje tzw. samowola budowlana, co nie może przesądzać o ewentualnym pozytywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego. Skarżący nie ma racji również twierdząc, iż zaskarżona decyzja narusza art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. W skardze nie określono konkretnie na czym polegało owo naruszenie, poza sformułowaniem, że "decyzje są oderwane od rzeczywistej sytuacji terenu, na którym skarżący planuje inwestycję". Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż organy administracji publicznej zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, szczegółowo uzasadniły również wydane orzeczenia, ustalając prawidłowo stan faktyczny. W tym zatem względzie argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.