II OSK 429/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1262/08 w sprawie ze skargi P.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1262/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P.C. następcy prawnego S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. S. C. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], uzgadniającego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z biurem i miejscem parkingowym, przewidzianym do realizacji na działce o nr ew. [...], położonej na terenie gminy Michałowice, w obrębie geodezyjnym wieś Opacz Kolonia, przy ul. [...] We wniosku wskazał, że działka nr ew. [...] stanowi część zwartego kompleksu działek rolnych, co oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki mogłoby nastąpić wtedy, gdyby dla terenu, na którym znajduje się wskazana działka, nie była wymagana zgoda na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze. Według art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV - do których to gruntów zalicza się działka nr ew. [...] - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, jeżeli ich zwarty obszar przekracza 1 ha. Wnioskodawca podniósł także, iż wbrew nakazowi zawartemu w art. 124 § 2 k.p.a. oznaczone wyżej postanowienie nie zawiera uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Starosty Pruszkowskiego. Organ nadzoru wskazał, że przepis art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. upoważnia do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości i w części. Kolegium stwierdziło, że kontrolowane w trybie nadzoru postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] maja 2006r. , nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., Nr 121 poz.1266 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego postanowienia, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W myśl zaś art. 7 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy - przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zdaniem Kolegium, przepis art. 7 ust. 2 cyt. ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ ten wskazał przy tym, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Natomiast w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych chodzi o grunty rolne stanowiące zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia, a więc obszar określony granicami, o powierzchni przekraczającej 1 ha. Obszarem takim w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest działka (lub działki) objęta wnioskiem inwestora. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ stwierdził, że powierzchnia terenu rolnego klasy IV, na którym ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja budowlana, wynosi 0,1582 ha, zatem nie przekracza wartości, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a co za tym idzie - zgoda na zmianę przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze nie jest wymagana. Odnosząc się do zarzutu, że postanowienie Starosty Pruszkowskiego nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, Kolegium stwierdziło, że kwestia braku wyczerpującego uzasadnienia orzeczenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wobec tego nie może sama w sobie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie S. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie art. 59 ust. 1 i art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki przewidziane w pkt 1 art.61 ust. 1 tej ustawy, a także art. 4 pkt 6 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną ich wykładnię, w szczególności odnoszącą się do pojęcia zwarty obszar gruntów rolnych, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 7, art.10 § 1, art. 77 § 1 art. 80, art.107 i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.127 § 3 i 4 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie lub brak zastosowania. W opinii skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując wadliwej wykładni pojęcia "zwarty obszar gruntów rolnych", przyjęło z naruszeniem wymagań art. 7 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych, że skoro brak jest podstaw do uznania, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki rolnej o pow.1539 m2 planowana jest realizacja zamierzeń budowlanych, które pociągnęłyby zmianę przeznaczenia terenu rolnego na cele nierolnicze, skutkujące powstaniem zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia o powierzchni 1 ha gruntów rolnych, to zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki w drodze wydania warunków zabudowy jest dopuszczalna. Pogląd powyższy jest, w ocenie skarżącego, sprzeczny z istotą pojęcia zwartego obszaru gruntów rolnych i prowadzi wprost do zaniechania ochrony gruntów rolnych oraz stanowi wyraźne naruszenie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd podniósł, że interpretacja przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana w skardze jest całkowicie nietrafna. Przepis art. 7 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi bowiem wyraźnie, iż kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany jego przeznaczenia. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 cyt. ustawy będzie dotyczyć jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że pod pojęciem "teren", którym posługuje się ustawodawca w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danego rodzaju inwestycji. Zdaniem tego Sądu do kryterium obszarowego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie mogą być zaliczone działki sąsiadujące z działką objętą wnioskiem inwestora. Kryterium to dotyczy bowiem wyłącznie tej działki, która ma zmienić przeznaczenie z gruntu rolnego na grunt przeznaczony na inne cele. Sąd wskazał również, na błędne oznaczenie orzeczenia organu nadzoru, albowiem winno ono mieć formę postanowienia a nie decyzji, jednak uchybienie to nie miało zdaniem Sądu żadnego wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. C., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art.59 ust. 1 i art.61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez błędne ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki przewidziane w pkt 1 art.61 ust. 1 tej ustawy, b) art. 4 pkt 6 i art. 7 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz.1266 ze zm.) przez błędną ich wykładnię odnoszącą się do pojęcia zwarty obszar gruntów rolnych i niewłaściwe ich zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na treść wyroku, a mianowicie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskutek zaakceptowania braków ustaleń organu administracji odnoszących się do tej części powierzchni zwartego obszaru gruntów rolnych, która wykracza poza granice Gminy Michałowice, a więc zaakceptowania naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art.77 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 697/08 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o: 2. zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 697/08 i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że wydanie zamiast postanowienia decyzji stanowi rażące naruszenie prawa i winno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd błędnie zinterpretował znaczenie pojęcia zwartego obszaru gruntów rolnych, co w dalszej kolejności doprowadziło do błędnego zastosowania powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów, a w efekcie do błędnego przyjęcia, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego, odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazania wymaga, że autorowi skargi kasacyjnej uszło uwadze, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia , że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte zostało o przesłankę z pkt 2 tej normy tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (porównaj wyrok NSA z dnia10 lipca 2007r. sygn. akt II OSK 1032/06, LEX Nr 368207). Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia podstawy prawnej decyzji jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101). Tymczasem argumenty, które stanowiły podstawę skargi, a które następnie pojawiły się w skardze kasacyjnej, dotyczą wadliwej zdaniem skarżącego wykładni przepisów prawa materialnego. Błędna wykładnia prawa nie może natomiast być uznana za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, tym bardziej, że wykładnia prawa jaką przyjął organ nadzoru, a podzielił Sąd pierwszej instancji nie tylko nie może być uznana za spełniającą przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale w ogóle nie narusza prawa. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi bowiem wyraźnie, że kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy zatem jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zaś Naczelny Sad Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07, niepubl., wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, niepubl.). Tym samym za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na treść wyroku, a mianowicie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., wskutek zaakceptowania braków ustaleń organu administracji odnoszących się do tej części powierzchni zwartego obszaru gruntów rolnych, która wykracza poza granice Gminy Michałowice, a więc zaakceptowania naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszenia art.77 § 1 k.p.a. Nietrafne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art.59 ust. 1 i art.61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) przez błędne ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki przewidziane w pkt 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy, jak również art.4 pkt 6 i art.7 ust.2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz.1266 ze zm.) przez błędną ich wykładnię odnoszącą się do pojęcia zwarty obszar gruntów rolnych i niewłaściwe ich zastosowanie. Odnosząc się natomiast do kwestii błędnego oznaczenia formy orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że uchybienie to nie może mieć charakteru dyskwalifikującego dla przedmiotowego postanowienia, które w swej istocie nie jest decyzją. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.