IV SA/Wa 1262/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Agata Krysztofiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. C. następcy prawnego S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia - oddala skargę - IV SA/Wa 1262/08 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r, nr [...], (nazwanym mylnie decyzją) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, utrzymało w mocy swoje własne postanowienie z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] uzgadniającego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z biurem i miejscem parkingowym, przewidzianym do realizacji na działce o nr ew. [...], położonej na terenie gminy M., w obrębie geodezyjnym wieś O., przy ul. [...]. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. C., poprzednik prawny skarżącego P. C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż wnioskiem z dnia 3 grudnia 2007 r. S. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia Starosty P., jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), w związku z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego postanowienia) oraz art. 124 § 2 kpa. We wniosku wskazał, że działka nr ew. [...] stanowi część zwartego kompleksu działek rolnych, co oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki mogłoby nastąpić wtedy, gdyby dla terenu, na którym znajduje się wskazana działka, nie była wymagana zgoda na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze. Według art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV - do których to gruntów zalicza się działka nr ew. [...] - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, jeżeli ich zwarty obszar przekracza 1 ha. Wnioskodawca podniósł także, iż wbrew nakazowi zawartemu w art. 124 § 2 kpa oznaczone wyżej postanowienie nie zawiera uzasadnienia. IV SA/Wa 1262/08 Organ nadzoru wskazał, że przepis art.156 § 1 pkt 2 kpa upoważnia do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości i w części. Organ wskazał, że powyższy pogląd znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 17 września 1997r. sygn. akt III SA 1425/96 ( niepublikowany). Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona analiza przedmiotowej sprawy, prowadzi do wniosku, że kontrolowane w trybie nadzoru postanowienie Starosty P. z dnia [...] maja 2006r., uzgadniające warunki zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] , położonej w gminie M., we wsi O., przy ul. [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Postanowieniem z dnia [...] lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004r., Nr 121 poz.1266 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego postanowienia, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, w myśl zaś art. 7 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy -przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne kłas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zdaniem Kolegium, przepis art. 7 ust. 2 cyt. ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Natomiast w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych chodzi o grunty rolne stanowiące zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia, a więc obszar określony granicami, o powierzchni przekraczającej 1 ha. Obszarem takim w IV SAAA/a 1262/08 rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest działka ( lub działki) objęta wnioskiem inwestora. Pogląd taki przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2008r. , sygn. akt II OSK 1826/06. Organ nadzoru stwierdził, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż powierzchnia terenu rolnego klasy IV, na którym ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja budowlana, wynosi 0,1582 ha, zatem nie przekracza wartości, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a co za tym idzie - zgoda na zmianę przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze nie jest wymagana. Oznacza to, że postanowienie Starosty P. z dnia [...] maja 2006 r. jest zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutu, że postanowienie Starosty P. nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, Kolegium stwierdziło, że kwestia braku wyczerpującego uzasadnienia orzeczenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wobec tego nie może sama w sobie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. S. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie art. 59 ust. 1 i art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki przewidziane w pkt 1 art.61 ust. 1 tej ustawy, a także art. 4 pkt 6 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną ich wykładnię, w szczególności odnoszącą się do pojęcia zwarty obszar gruntów rolnych, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 7, art.10 § 1, art. 77 § 1 art. 80, art.107 i art.138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art.127 § 3 i 4 kpa przez błędne ich zastosowanie lub brak zastosowania. Skarżący poniósł, że ze względu na fakt, że działka, której dotyczy decyzja ma charakter rolny, to przeznaczenie jej na cel budowlany oznacza przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i wymaga, w myśl art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalenia innego, niż rolniczy, sposobu użytkowania gruntu, a stosownie do przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, jak jest to w danym wypadku, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej IV SA/Wa 1262/08 decyzji jest jednak możliwe o tyle tylko, o ile spełnione byłyby łącznie wszystkie warunki określone w art.61 ust. 1 pkt 1 do 5 cyt. ustawy, a także te, które wynikają z warunkach zabudowy lecz do całego sąsiedztwa tej działki. W opinii skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując wadliwej wykładni pojęcia "zwarty obszar gruntów rolnych", przyjęło z naruszeniem wymagań art.7 ust.2 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych, że skoro brak jest podstaw do uznania, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki rolnej o pow.1539 m2 planowana jest realizacja zamierzeń budowlanych, które pociągnęłyby zmianę przeznaczenia terenu rolnego na cele nierolnicze, skutkujące powstaniem zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia o powierzchni 1 ha gruntów rolnych, to zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki w drodze wydania warunków zabudowy jest dopuszczalna. Pogląd powyższy jest, w ocenie skarżącego, sprzeczny z istotą pojęcia zwartego obszaru gruntów rolnych i prowadzi wprost do zaniechania ochrony gruntów rolnych oraz stanowi wyraźne naruszenie prawa materialnego. Odniesienie pojęcia "zwarty obszar" jedynie do jednej działki, prowadziłoby do zaprzeczenia istoty obszaru, wyznaczonej przez pojęcie "zwartości". Zwarte może bowiem być tylko to, co się zwiera, a więc co złożone jest z takich elementów, które cechuje bezpośrednie zbliżenie, rozumiane w odniesieniu do gruntów rolnych, jako bezpośrednie ich sąsiedztwo wyznaczone przez położenie po obu stronach ich granic. Takie tylko ujęcie wielości działek rolnych może być rozumiane jako zwarty obszar, który przez ten właśnie jednorodny charakter zasługuje na ochronę ustawodawcy przed zmianami, w szczególności zaś takimi, jak ta o jakiej mowa w sprawie niniejszej. W sytuacji, gdy mamy do czynienia z tak ukształtowanym zwartym obszarem, o takiej powierzchni, jaka wskazana jest w powołanych przepisach, realizowanie na poszczególnych działkach, wchodzących w skład tego obszaru inwestycji, które prowadziłyby do zmiany przeznaczenia poszczególnych działek, byłoby ingerencją dotyczącą całego zwartego obszaru, IV SA/Wa 1262/08 zmieniającą charakter całego zwartego obszaru, a przeto podanej reglamentacji przewidzianej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło po raz kolejny, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można postawić naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 54 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania - 31 maja 2007r. kontrolowanego postanowienia Starosty P., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa działka nr [...], położona na terenie gminy M., obręb O., której właścicielem jest W. D. ma powierzchnię 1582 m2. Działka ta oznaczona jest w ewidencji IV SA/Wa 1262/08 gruntów jako użytek rolny RIN//BA/ o pow. 0,1582 ha., co wynika z decyzji nr [...] Starosty P. z dnia [...] listopada 2006r. Z tych też względów Starosta P. uznał, że ponieważ grunty tej działki nie przekraczają 1 ha nie wymagają zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze. Pogląd ten podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanego w trybie nadzoru ww. postanowienia Starosty. Z powyższym stanowiskiem nie zgadza się skarżący, którego zdaniem, przepis art.7 ust.2 pkt 1 i 3 tej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala przeznaczyć na cele nierolnicze i nieleśne grunty rolne, stanowiące użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha jedynie za zgodą marszałka województwa, a przy tym zawarte w tym przepisie pojęcie "zwartego obszaru" nie może odnosić się do jednej tylko działki objętej decyzją o warunkach zabudowy lecz do całego sąsiedztwa tej działki. Zwarty obszar, zdaniem skarżącego, należy rozumieć jako pewien kompleks działek charakteryzujący się jednorodnym sposobem dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania, zaś kompleks, który cechuje zwartość, to bezpośrednie sąsiedztwo wielości działek rolnych. Należy jednak uznać, iż interpretacja przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana w skardze jest całkowicie nietrafna. Przepis art. 7 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi bowiem wyraźnie, iż kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany jego przeznaczenia. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 cyt. ustawy będzie dotyczyć jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Podkreślenia wymaga, iż przestawiona powyżej wykładnia art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak zauważył organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, znajduje oparcie w licznych wyrokach sądów administracyjnych, np. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Bd 719/06 , niepublikowany; w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2007r., sygn. IV SA/Wa 259/07, lex nr 340453; w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn. IV SA/Wa 30./07, lex nr329647; w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2008r.,sygn. II OSK 1826/06, na który powołało się IV SA/Wa 1262/08 Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z orzecznictwem przepis art.7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić czy " teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze 1 nieleśne". Pod pojęciem "teren", którym posługuje się ustawodawca w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danego rodzaju inwestycji. W konstatacji stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku skarżącego, zwarty obszar gruntu przeznaczony do nierolniczego przeznaczenia obejmuje wyłącznie teren działki, objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Do kryterium obszarowego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie mogą być zaliczone działki sąsiadujące z działką objętą wnioskiem inwestora. Kryterium to dotyczy bowiem wyłącznie tej działki, która ma zmienić przeznaczenie z gruntu rolnego na grunt przeznaczony na inne cele. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie Starosty P. zawiera kwalifikowana wadę prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dla porządku dodać należy, iż organ nadzoru zaskarżone orzeczenie błędnie oznaczył jako decyzję. Prawidłowo orzeczenie to powinno mieć formę postanowienia, skoro przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym było postanowienie Starosty P.. Uchybienie to jednak nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.