II OSK 229/16

Dnia 10 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1396/15 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1396/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Jak wynika z akt sprawy, M. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. (aktu własności ziemi) z dnia [...] marca 1981 r. znak [...] stwierdzającego nabycie z mocy prawa przez J. K. własności nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] położoną w B. W uzasadnieniu wniosku podnosił, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250) oraz przepisu art. 17 i art. 18 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Wojewoda [...] - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1981 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro przedmiotem wniosku jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, to zgodnie z uregulowaniami art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przepisów k.p.a. nie stosuje się do ostatecznych decyzji - aktów własności ziemi w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Na skutek zażalenia M. K., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Regulacja ta oznacza, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu (tj. od dnia 1 stycznia 1992 r.) nie ma prawnej możliwości skutecznego wzruszenia w postępowaniach nadzwyczajnych (w trybie przepisów k.p.a.) decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r., które uzyskały przymiot ostateczności. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest prawidłowe. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Skoro istnieje przepis szczególny wyłączający możliwość prowadzenia postępowań nadzwyczajnych wobec aktów własności ziemi, to prawidłowo Minister odmówił wszczęcia takiego postępowania. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji publicznej zasadnie więc odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności spornego aktu własności ziemi, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 6, 13 i 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, bowiem głównym celem regulacji zawartej w przepisie art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. było zapewnienie stabilności stosunków prawnych dotyczących własności gospodarstw rolnych oraz ochrona praw nabytych przez osoby trzecie. Sąd nie uwzględnił też wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zbadania zgodności art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. z Konstytucją. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. co do jego zgodności z Konstytucją był dwukrotnie badany przez Trybunał Konstytucyjny: w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK/2000/1/5) uznano, że nie jest on niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji, zaś w wyroku z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK/2000/4/110) uznano, że jest zgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku M. K. podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku tj.: - art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw polegającym na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji jego niezgodności z art. 32 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 6, 13 i 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., - art. 61a k.p.a. w związku z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw, polegającym na nieuzasadnionym zastosowaniu ww. przepisów oraz - art. 157 § 2 w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na ich bezzasadnym niezastosowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 1981 r. wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w B. dokonana z powołaniem na przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw, oznacza naruszenie zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez zamknięcie stronie prawa do sądu i uzyskania wynagrodzenia szkody jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej wobec innych obywateli, których prawo własności zostało naruszone na skutek wydania innego rodzaju decyzji, aniżeli akt własności ziemi. Ponadto jest to naruszenie zasady niedyskryminacji dotyczące sfery realizacji uprawnień odszkodowawczych w drodze postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego i postępowania cywilnego (art. 77 ust. 2 Konstytucji i art. 14 Konwencji). Rozstrzygnięcie Sądu narusza też art. 13 Konwencji, który przewiduje prawo do skutecznego środka odwoławczego przeciwko rozstrzygnięciom wydanym przez organy władzy publicznej. Pełnomocnik skarżącego wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, w którym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pełnomocnik wskazał, iż z wyroku tego wynika, że nawet jeśli nie byłoby możliwe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa po upływie znacznego okresu czasu, to i tak możliwe jest stwierdzenie wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa, co jest konieczne dla dochodzenia przez stronę odszkodowania. Natomiast w przypadku aktów własności ziemi pozbawiono stronę możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego i tym samym uzyskania decyzji stwierdzającej wydanie aktu własności ziemi z naruszeniem prawa. Wskazano ponadto, że o fakcie wydania przedmiotowej decyzji skarżący kasacyjnie dowiedział się dopiero w 2009 r. w związku z wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego. Na ten moment już od 17 lat nie było możliwe stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi, który pozbawiał go prawa współwłasności części nieruchomości odziedziczonych przez jego ojca. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesiono o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego na zasadzie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącego: zgodności przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw z art. 32 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten wyłącza możliwość stwierdzenia wydania aktu własności ziemi z naruszeniem prawa, oraz zgodności tego przepisu z art. 6, 13 i 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Sąd I instancji pominął fakt, że Trybunał Konstytucyjny dotychczas nie rozpoznawał zagadnienia, czy przepis art. 63 ustawy jest zgodny z powołanymi przepisami, a zatem czy jego stosowanie nie skutkuje naruszeniem zasady równości obywateli wobec prawa, w kwestii uprawnienia do wynagradzania szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznanie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, polegający na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji jego niezgodności z art. 32 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6, 13 i 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. O zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. orzekał już Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK/2000/1/5) uznał, że nie jest on niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji, zaś w wyroku z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK/2000/4/110) stwierdził, że jest zgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji. Na wskazane wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny powołał się również w przytoczonym w skardze kasacyjnej wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, w którym uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku (pkt 8.2), że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). W kontekście twierdzeń skarżącego co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 ust. 1 Konstytucji, należy mieć na względzie, iż z przepisu tego wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. To znaczy, że podmioty należące do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, zaś podmioty należące do różnych kategorii mogą być traktowane różnie (por. wyroki TK z: 13 grudnia 2007 r., SK 37/06; 26 lutego 2008 r., SK 89/06; 22 lipca 2008 r., P 41/07; 11 maja 2010 r., SK 50/08 oraz 23 listopada 2010 r., K 5/10). W odniesieniu do niektórych, określonych przedmiotowo decyzji ostatecznych, najczęściej dotyczących praw do nieruchomości, ustawodawca zamknął możliwość ich wzruszenia w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego po upływie pewnego okresu czasu ze względu na zasadę pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego). W tej sprawie dotyczy to decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Podobną regulację wykluczającą wzruszenie w trybach nadzwyczajnych decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat od kiedy stała się ostateczna zawarto w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700 ze zm.) oraz w art. 8 o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703 ze zm.) obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. w odniesieniu do decyzji o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Sytuacja prawna podmiotów domagających się wzruszenia tego rodzaju decyzji jest jednakowa. Wszystkie osoby, które powołują się na wydanie aktów własności ziemi z rażącym naruszeniem prawa są w takiej samej sytuacji prawnej, gdyż nie mogą żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego w tego rodzaju sprawach, zatem nie można mówić w tej sytuacji o naruszeniu zasady równości wobec prawa. Strona skarżąca wskazuje na naruszenie jej prawa do rzetelnego procesu sądowego wynikającego z art. 6 ust. 1 Konwencji, aczkolwiek w skardze kasacyjnej nie wywiedziono z jakich względów prawo to zostało naruszone. Prawo do sądu (przewidziane również w art. 45 Konstytucji RP) nie jest prawem nieograniczonym i przysługuje w przypadkach wskazanych w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie (art. 184 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. decyzje administracyjne. Skoro od 1 stycznia 1992 r. nie ma możliwości weryfikacji spornego aktu własności ziemi w postępowaniu administracyjnym, a więc organ nie może wydać decyzji merytorycznej w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, to tym samym wykluczona została również możliwość dokonywania kontroli takich decyzji i merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. W obecnym stanie prawnym zakres kontroli sądów administracyjnych został więc ograniczony jedynie do decyzji procesowych kończących postępowanie w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności lub uchylenia lub zmiany aktu własności ziemi. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca miała zapewniony dostęp do sądu, ale w granicach wskazanych w ustawie, a więc jedynie w zakresie kontroli decyzji procesowej wydanej w tej sprawie, gdyż wydanie decyzji merytorycznej jest już niemożliwe. Zgodnie z art. 13 Konwencji każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. W odniesieniu do zarzutu naruszenia tego przepisu wskazać należy, iż na podstawie art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) od 6 kwietnia 1982 r. ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych przestała obowiązywać, a rozpoznanie nowych spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na jej podstawie lub spraw niezakończonych w postępowaniu administracyjnym decyzją ostateczną przekazano sądom (art. 8 § 1 i 2 ustawy z 1982 r.). Droga sądowa została więc otwarta w sprawach wszczętych na skutek wniosków złożonych po dniu 6 kwietnia 1982 r., gdy sprawa nie była uprzednio przedmiotem postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. wynika ponadto, że droga sądowa została otwarta także dla spraw już toczących się przed terenowym organem administracji państwowej, ale nie zakończonych w dniu 6 kwietnia 1982 r. ostateczną decyzją tego organu. Według zaś art. 8 § 4 ustawy do drogi sądowej należały także te sprawy, w których po dniu 6 kwietnia 1982 r., w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, ma nastąpić ponowne ich rozpatrzenie. W okresie od 6 kwietnia 1982 r. do 1 stycznia 1992 r. możliwe było jeszcze wzruszenie wydanych już aktów własności ziemi w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Taką możliwość wyeliminował art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ponadto na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z 1991 r. skreślono również art. 8 § 4 ustawy z 1982 r., który umożliwiał sądom rozpoznawanie spraw, w których na skutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej miało nastąpić ponowne ich rozpatrzenie. Zatem w przypadku aktów własności ziemi stronom przysługiwały środki prawne do wzruszenia decyzji ostatecznych w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego do końca 1991 r. Od 1 stycznia 1992 r. akty własności ziemi, które stały się ostateczne przed 6 kwietnia 1982 r. nie podlegają wzruszeniu ani na drodze postępowania administracyjnego, ani na drodze postępowania cywilnego. Nie mają przy tym znaczenia często skomplikowane okoliczności faktyczne poszczególnych spraw, gdyż to ustawodawca przyjął, że pewność obrotu prawnego i stabilność stosunków własnościowych w Polsce wymaga, aby akty własności ziemi, które stały się ostateczne przed dniem 6 kwietnia 1982 r., a które nie zostały wzruszone do dnia 1 stycznia 1992 r. w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, nie podlegały już kontroli ani organów administracji, ani sądów powszechnych. Strony miały długi czas (10 lat) na skorzystanie z przysługujących im środków prawnych w celu ewentualnego wzruszenia tych ostatecznych decyzji. Zgodnie z art. 14 Konwencji korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn. Art. 14 Konwencji wchodzi w grę, jeśli doszło do różnego traktowania osób znajdujących się w podobnych sytuacjach. Takie zróżnicowanie jest dyskryminacyjne, tylko jeśli opiera się na określonych cechach osobistych oraz nie posiada obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia, tj. nie służy osiągnięciu uprawnionego celu lub jeśli nie jest zachowana rozsądna proporcjonalność między celem a środkami użytymi do jego osiągnięcia. W tej sprawie nie można przyjąć, że zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego i osób, które mogą wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną wydaną w innym przedmiocie ma cechy dyskryminacji, o której mowa w tym przepisie. To nie ze względu na cechy osobiste skarżącemu nie przysługuje prawo wszczęcia postępowania nieważnościowego, lecz ze względu na przedmiot decyzji, której wyeliminowania z obrotu prawnego się on domaga. Natomiast sytuacja prawna wszystkich osób, które powołują się na wydanie aktów własności ziemi z rażącym naruszeniem prawa jest od 1 stycznia 1992 r. jednakowa, zatem nie można mówić o dyskryminacji skarżącego. Nietrafny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61a k.p.a. w związku z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw polegających na nieuzasadnionym zastosowaniu ww. przepisów. Trafnie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż postępowanie takie w stanie faktycznym sprawy, w świetle art. 63 ust. 2 powołanej ustawy jest niedopuszczalne. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 157 § 2 w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie miał w tej sprawie zastosowania, gdyż organ odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi, a więc nie badał w ogóle merytorycznie czy ta decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z podanych wyżej względów nie zasługuje na uwzględnienie wniosek strony o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP. O wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności danego przepisu decyduje sąd, gdy uzna, że od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie toczącej się przed nim sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Jeżeli skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem, ma możliwość wystąpienia ze skargą konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.