II GSK 1124/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 731/15 w sprawie ze skarg S. B. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia: [...] maja 2015 r. nr [...], [...] maja 2015 r. nr [...], [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 731/15, oddalił skargi S. B. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok, nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok, nr [...], w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: S. B. – dalej: skarżąca lub wnioskodawczyni - w dniu [...] maja 2013 r. wniosła o przyznanie płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, płatności rolnośrodowiskowej oraz płatności w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok. Ustalono, że we wnioskach o przyznanie poszczególnych płatności na działkę ewidencyjną nr 57 (działki rolne D i E), działkę ewidencyjną nr 37 (działki rolne F i G) oraz działkę ewidencyjną nr C wniosek o przyznanie płatności złożył także inny producent rolny. Do S. B. zostało wysłane wezwanie do złożenia wyjaśnień na okoliczność ustalenia czy i w jaki sposób użytkowane były działki ewidencyjne nr 15, 24, 37 i 57 oraz udokumentowania prawa do użytkowania tych działek. W dniu [...] kwietnia 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie wpłynęło pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., w którym przekazał on informacje pozyskane w trakcie postępowania dotyczące użytkowania działek ewidencyjnych nr 15, 24, 37, 57 będących częścią poligonu wojskowego. Z informacji wynikało, że wskazane działki ewidencyjne są własnością Agencji Nieruchomości Rolnej i pozostają w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Skarżąca w odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu postępowania, pismem z dnia [...] maja 2014 r. wyjaśniła, że będąc posiadaczem przedmiotowych nieruchomości, zleciła podmiotom, które dysponowały profesjonalnym sprzętem, wykonanie prac polowych na spornych działkach, takich jak koszenie i zbieranie plonów. Wnioskodawczyni załączyła umowę z dnia [...] stycznia 2013 r. z Przedsiębiorstwem Handlowym [B] na okres do dnia [...] października 2014 r. dotyczącą wykoszenia traw i barszczu Sosnowskiego, zgrabienia oraz wywozu powstałych odpadów z powierzchni działek o numerach 15, 24, 37 i 57. Skarżąca przedłożyła również zaświadczenie wydane przez zastępcę kierownika OSG T., że pracownicy ww. firmy mają wstęp do dnia [...] października 2014 r. na teren OSG T.w celu wykonania prac polowych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie decyzjami z dnia [...] maja 2014 r. odmówił S. B. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 101.794,78 zł, płatności rolnośrodowiskowej i nałożył sankcję w wysokości 167.962 zł oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i nałożył sankcję w wysokości 21.232,20 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że we wnioskach o przyznanie płatności skarżąca zawyżyła powierzchnię zadeklarowanych działek rolnych. Przy tym nie dostarczyła dokumentów potwierdzających użytkowanie przez nią działek ewidencyjnych nr 15, 24, 37 i 57. Organ umorzył postępowanie w części dotyczącej powierzchni 2,00 ha działki rolnej F, powierzchni 0,10 ha działki rolnej G oraz powierzchni 3,80 ha działki rolnej E. Orzekając na skutek odwołań skarżącej, Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie uchylił decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2014 r. w całości oraz przekazał sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego prowadzącego do prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ustalenia czy S. B. w 2013 r. użytkowała sporne działki, czy była ona w ich posiadaniu na dzień 31 maja 2013 r., a tym samym, czy i ewentualnie do jakiej powierzchni przysługują wnioskodawczyni wnioskowane na ten rok płatności. Ponownie rozpoznając sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie decyzjami z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych płatności. Skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2015 r. złożyła wnioski dowodowe o dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej obejmującej działki ewidencyjne nr 15, 24, 37 i 57 "na okoliczność wykazania, iż dostęp do przedmiotowych działek nie jest w żaden sposób utrudniony (...)". Wskazała, że umowa na koszenie trawy i barszczu Sosnowskiego zawarta miedzy firmą [B] a S. B. nie doszła do skutku. Prace objęte powyższą umową "zostały wykonane na zlecenie wnioskodawczyni bezpośrednio przez P. N. i D. M. na sprzęcie użyczonym od C. Ś., zgodnie z umową użyczenia z dnia [...] września 2013 r." Do pisma dołączono umowę użyczenia zawartą w dniu [...] września 2013 r. w miejscowości T. pomiędzy C. Ś. a P. N. i D. M. Z treści umowy wynika, że C. Ś. użyczył i oddał w bezpłatne używanie P. N. i D. M. ciągnik rolniczy na okres "do zakończenia wykonywania prac rolnych". Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzjami z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że warunkiem koniecznym uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego między innymi wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowanie o innym przeznaczeniu. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ administracji zobowiązany jest przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada (użytkuje) grunty rolne, których mają dotyczyć płatności i czy są one utrzymane zgodnie z normami. Zdaniem organu II instancji, z wniosku S. B. prawidłowo wykluczono działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr 15, 24, 37 i 57 obręb T. Skarżąca nie była ich posiadaczem (użytkownikiem). Tym samym nie spełniła warunku kwalifikującego do przyznania poszczególnych wnioskowanych płatności. Działki ewidencyjne o nr 15, 24, 37 i 57, stanowią, jak wskazano, teren zamknięty kompleksu wojskowego, przeznaczonego na potrzeby szkoleniowe wojska. Powyższe wynika z korespondencji prowadzonej pomiędzy Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie a Rejonowym Zarządem Infrastruktury w Lublinie sprawującym trwały zarząd na tych działkach oraz Dowódcą 21 Brygady Strzelców Podhalańskich - użytkownikiem działek położonych na terenie OSG T. oraz z ewidencji gruntów i budynków (teren zamknięty). S. B. nie udowodniła faktu posiadania i dokonywania zabiegów agrotechnicznych na zadeklarowanych do płatności gruntach położonych na terenie OSG w T. Zdaniem organu odwoławczego S. B. nie przedstawiła wiarygodnych dowodów potwierdzających fakt użytkowania przez nią zadeklarowanych działek ewidencyjnych o nr 15, 24, 37 i 57. Wnioskodawczyni przesłała umowę na koszenie trawy i barszczu Sosnowskiego zawartą w dniu [...] stycznia 2013 r. pomiędzy Przedsiębiorstwem Handlowym [B] a S. B., z której wynika, że Przedsiębiorstwo Handlowe [B] na zlecenie S. B. miało dokonać wykoszenia traw i barszczu Sosnowskiego i wywozu powstałych odpadów z powierzchni działek o nr 15, 24, 37 i 57. Do umowy dołączono również zaświadczenie, z którego wynika, że pracownicy ww. firmy mają wstęp na teren Ośrodka Szkolenia Górskiego T. w celu wykonania prac polowych w terminie do [...] października 2014 r. Zaświadczenie nie zawiera daty wystawienia. Skarżąca wskazała, że Przedsiębiorstwo Handlowe [B] na jej zlecenie dokonało zabiegów agrotechnicznych. W toku postępowania ustalono natomiast, że Przedsiębiorstwo Handlowe [B] w 2013 roku nie mogło wykonywać żadnych prac polowych na terenie OSG w T., gdyż pozwolenie na wejście na teren Ośrodka uzyskało dopiero [...] maja 2014 roku, po rozstrzygnięciu wyboru oferty tego wykonawcy na wykonanie usługi wykoszenia barszczu Sosnowskiego na powierzchni 60 ha wraz z wywozem, zgodnie z umową zawartą w dniu [...] maja 2014 r. pomiędzy Przedsiębiorstwem Handlowym [...] a Dowódcą Jednostki Wojskowej nr [...] w Rzeszowie. Powyższe wynika z pisma Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Lublinie z dnia [...] września 2014 r. W piśmie tym wskazano również, że "(...) S. B. nie jest osobą znaną naszej instytucji i nie było dotychczas jakichkolwiek sygnałów, iż ta osoba jest zainteresowana udostępnieniem nieruchomości wojskowej oraz czy kiedykolwiek przebywałaby na terenie OSG w T. (...) tut. Zarząd nie udzielał jej praw do dysponowania nieruchomością w zakresie objętym umową na koszenie trawy i barszczu Sosnowskiego z dnia [...] stycznia 2013 r." W ocenie organu II instancji S. B. nie udowodniła, że poniosła jakiekolwiek koszty związane z prowadzeniem działalności rolniczej pomimo wezwań organu do przedstawienia dokumentów potwierdzających dokonanie zapłaty za wykonane prace polowe na działkach o nr 15, 24, 37 i 57. Uzasadniając oddalenie skarg S. B. na powyższe decyzje, wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 731/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że warunkiem koniecznym do przyznania płatności jest posiadanie zadeklarowanych nieruchomości. Tymczasem skarżąca nie wykazała, że użytkowała rolniczo działki nr ewid. 15, 24, 37, 57 - w 2013 roku. Chodzi tu o posiadanie faktyczne nieruchomości, a więc wykonywanie w stosunku do niej władztwa faktycznego, niezależne od tytułu prawnego. Sąd I instancji podniósł, że skarżąca - w odniesieniu do zadeklarowanych gruntów - nie udowodniła faktu ich posiadania i dokonywania na nich zabiegów agrotechnicznych. Wnioskodawczyni nie była faktycznym posiadaczem spornych gruntów. Skarżąca wielokrotne powoływała się na umowę z Przedsiębiorstwem Handlowym [B], która nie doszła do skutku. Dopiero w dniu [...] lutego 2015 r., w piśmie zawierającym wnioski dowodowe wskazano, że P. N. i D. M. bezpośrednio na zlecenie wnioskodawczyni wykonali usługę koszenia na sprzęcie użyczonym przez C. Ś. Mimo trwającego prawie dwa lata postępowania oraz kierowanych do skarżącej wezwań do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów na użytkowanie działek zadeklarowanych przez nią do płatności, poza powoływaniem się na umowę z Przedsiębiorstwem Handlowym [B] oraz oświadczenia i zeznania wskazanych przez nią świadków, P. N. i D. M., którzy oświadczyli, że wykonywali usługę koszenia w ramach umowy z Przedsiębiorstwem Handlowym [B], jako jej pracownicy, skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek innych dowodów potwierdzających posiadanie zgłoszonych do płatności działek (faktur, dowodów zapłaty za wykonaną usługę). Sąd I instancji podkreślił, że Kierownik Ośrodka Szkolenia Górskiego T. potwierdził, iż w 2013 r. nie udzielano zgody osobom postronnym na prowadzenie prac polowych na działkach ewidencyjnych nr 15, 24, 37, 57. Nie odnotowano również przypadków koszenia, przewracania, balowania i wywozu traw i barszczu Sosnowskiego przez osoby postronne. Skarżąca nie wykazała, że prowadziła prace na spornym gruncie. Brak także podstaw do przyjęcia, że na zewnątrz, tj. w stosunku do innych podmiotów zachowywała się jak posiadacz gruntu, ponosząc koszty związane z jego posiadaniem, tj. płaciła podatek, czynsz dzierżawny czy też regulowała opłaty za bezumownie zajmowane grunty, ubezpieczała pole, zawarła umowy dzierżawy, czy też poinformowała właściciela gruntu o zamiarze lub faktycznym jego zajęciu. WSA odnosząc się do kwestii charakteru terenu (poligon), na którym znajdują się sporne działki, wskazał, że brak ogrodzenia tego terenu oraz brak infrastruktury logistyczno-wojskowej nie dowodzi, że skarżąca była jego posiadaczem i wykonywała na nim prace rolnicze. Przez ten teren przechodzą drogi gminne stanowiące dojazd do gruntów sąsiednich, zaś działki sąsiednie graniczące z działkami zadeklarowanymi we wniosku przez wnioskodawczynię, tj. działki ewidencyjne nr 27, 28, 29, 32 i 35 należą do osób prywatnych, a dojazd do nich odbywa się tak samo ogólnie dostępnymi drogami. Faktu posiadania działek i ich użytkowania nie mogło, zdaniem Sądu, dowieść ewentualne przesłuchanie M. Ż. - po pierwsze z uwagi na charakter spornych działek; po drugie osoba ta wskazywała jedynie, że widziała we wrześniu 2013 r., jak na sąsiednich działkach koszona była trawa. Osoba ta nie posiadała żadnej wiedzy na temat tego, na czyje zlecenie prace te były wykonywane. Na poligonie prowadzone były natomiast prace porządkowe polegające na wykaszaniu barszczu Sosnowskiego wykonywane przez R. K. na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2013 r. zawartej pomiędzy nim a Dowódcą Jednostki Wojskowej nr [...]. Prace wykonywane były w dniach [...] czerwca 2013 r., [...] sierpnia 2013 r. i [...] września 2013 r., co potwierdzone zostało protokołami sporządzonymi na tę okoliczność. S. B. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie norm postępowania sądowoadministracyjnego art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez zaakceptowanie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ: - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.) poprzez postawienia przed stroną, jako warunku uznania użytkowania przez nią deklarowanych działek wymogu udowodnienia wykonania czynności nie wymaganych od strony postępowania na mocy przepisów prawa; - art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wybiórczy sposób gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego; - art. 75 k.p.a. polegającego na niedopuszczeniu w sprawie dowodu z przesłuchania świadków zgłoszonych w toku postępowania. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a. skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. W sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuca ona bowiem naruszenie przez zaskarżony wyrok przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 75 k.p.a.., polegające, zdaniem jej autora, na postawieniu przed stroną, jako warunku uznania użytkowania przez nią deklarowanych działek, wymogu udowodnienia wykonania czynności nie wymaganych od strony postępowania na mocy przepisów prawa oraz poprzez wybiórczy sposób gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego, a ponadto niedopuszczeniu w sprawie dowodu z przesłuchania świadków zgłoszonych w toku postępowania. Podniesione w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia za prawidłowe ustaleń, że skarżąca w 2013 r. faktycznie nie użytkowała rolniczo zgłoszonych do płatności działek. Istota sporu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zasadnie organy ustaliły, co zaakceptował Sąd I instancji, że skarżąca nie była faktycznym użytkownikiem w danym roku powierzchni gruntów zadeklarowanych przez nią we wniosku o przyznanie płatności w ramach trzech systemów wsparcia (w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowej), a tym samym, jak przyjęto, nie spełniła niezbędnego warunku, koniecznego do przyznania poszczególnych płatności. Nie ulega bowiem wątpliwości, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że chodzi tu o posiadanie faktyczne gruntów rolnych, niezależnie od tytułu prawnego. Podzielając w całości pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniach przywołanych przez Sąd I instancji judykatów (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 12/10, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 227/07, publ. www.nsa.gov.pl) nie ulega kwestii, że aby zostać beneficjentem pomocy w ramach poszczególnych płatności nie wystarczy być posiadaczem na dzień 31 maja danego roku (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować (w przypadku ubiegania się o płatność rolnośrodowiskową ponadto realizować podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej). Skarżąca prawo do dopłat wywodziła z faktu rolniczego wykorzystywania działek, co w jej ocenie zostało przez nią w sposób należyty dowiedzione. Natomiast zdaniem Sądu I instancji zasadnie w zaskarżonych decyzjach uznano, że wnioskodawczyni w odniesieniu do zadeklarowanych gruntów, położonych na terenie Ośrodka Szkolenia Górskiego w T., w istocie stanowiących tereny poligonu wojskowego, nie udowodniła w sposób nie pozostawiający wątpliwości faktu ich posiadania i dokonywania na nich zabiegów agrotechnicznych. W ocenie Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie, że skarżąca nie była faktycznym posiadaczem spornych gruntów, nie wykazała, że prowadziła prace na spornym gruncie. Ponadto brak jest podstaw, by uznać, że na zewnątrz, tj. w stosunku do innych podmiotów, w tym świadków zachowywała się jak posiadacz gruntu. Przystępując do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności wskazać należy, że reguły postępowania w sprawie przyznania wnioskowanych płatności określone zostały w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju Obszarów Wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), mającej zastosowanie do płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowej oraz ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) w przypadku płatności obszarowych. W obu ustawach nałożono na organy administracyjne obowiązek stania na straży praworządności, co w istocie konsumuje reguły wynikające z art. 6 i art. 7 k.p.a. (art. 21 ust 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Jednakże postępowanie przed organami ARiMR w celu realizacji nałożonych na nią zadań zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego. Zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 §1 tego kodeksu, zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. W konsekwencji wskazaną zasadę ograniczono jedynie do obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich), pomijając obowiązek zebrania tegoż materiału, który to obowiązek został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu (art. 21 ust 3 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Powyższe prowadzi do odstąpienia od zasady prawdy materialnej. Organy w sprawach jak przedmiotowa nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. To nie organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności bezpośrednich samodzielnie prowadzi działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzysta z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności, czy użytkuje rolniczo wskazane przez siebie działki w imieniu własnym, na swoje ryzyko i rachunek, bowiem ciężar wykazania posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania spoczywa na stronie postępowania. Obowiązkiem organów jest zaś wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Mając zaś na uwadze uzasadnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, uznać należy, że jej autor utożsamia pojęcie "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", o czym stanowi niemający w sprawie zastosowania art. 7 k.p.a. z "wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego". Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. uznać należy za bezskuteczny, a skoro w złożonym środku prawnym jego autor nie postawił zarzutu naruszenia przepisów art. 21 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o wsparciu, ani art. 3 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach nie można skutecznie zarzucić organom wybiórczego sposobu gromadzenia oraz braku bezstronnego zweryfikowania i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z przedstawionych wyżej powodów za chybiony uznać należało również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. Przepis art. 6 k.p.a. statuuje zasadę praworządności jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, co zawiera się w przepisach art. 21 ust 2 pkt 1 ustawy w o wsparciu i art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, których naruszenia jak już wyżej wskazano skarga kasacyjna nie zarzuca. Niezależnie od powyższego, dla porządku, odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących niezasadnego postawienia przed stroną, jako warunku uznania użytkowania rolniczego przez nią deklarowanych działek, wymogu udowodnienia wykonania czynności nie wymaganych od strony postępowania na mocy przepisów prawa, bowiem, jej zdaniem, skoro, zgodnie z wymogiem podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego obowiązana była nie stosować jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych i pielęgnacyjnych w terminie od 1 kwietnia do dnia 1 sierpnia, skarżąca miała obowiązek wykonać tylko te czynności, które są wymagane zgodnie z podjętym zobowiązaniem - stanowisko to uznać należy za chybione. Pomija ono bowiem fakt, że z racji ubiegania się o przedmiotowe płatności wskazany przez skarżącą wymóg zobowiązania rolnośrodowiskowego jest wymogiem ponadpodstawowym, co nie zwalnia potencjalnego beneficjenta takiej płatności z przestrzegania podstawowych wymogów i norm, o czym stanowi § 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ 2013 r. Te zaś określone zostały w przepisach o płatnościach ramach systemów wsparcia bezpośredniego i dotyczą między innymi wymogu utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej przez cały rok. Zdaniem NSA nie doszło również do naruszenia przepisu art. 75 k.p.a. polegającego według skarżącej na niedopuszczeniu dowodu z przesłuchania świadków zgłoszonych w toku postępowania na okoliczność posiadania spornych działek rolnych. Zarzut ten jest chybiony, gdyż organy wzięły pod uwagę zeznania i oświadczenia świadków wskazanych przez stronę i dokonały ich oceny. Brak przesłuchania świadka M. Ż., jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, nie mogło dowieść faktu posiadania działek przez skarżącą zarówno ze względu na charakter spornych działek (teren poligonu wojskowego), jak i na zakres posiadanej wiedzy świadka zawartej w złożonym przez niego pisemnym oświadczeniu, które wzięte zostało pod uwagę przez organ przy wydaniu decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy również, że to, czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ ma wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do przeprowadzenia w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzenia, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. W świetle przedstawionych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym zaskarżone decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału ARiMR stanowią wynik prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Organy ARiMR podały z jakich przyczyn uznały wskazane dowody za mające znaczenie dla ustalenia istotnych okoliczności, a strona nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na potwierdzenie faktu użytkowania zadeklarowanych przez nią do płatności działek rolnych. Nie zaistniały zatem przesłanki do uchylenia decyzji, a co za tym idzie, nie doszło do naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i w myśl art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.