I OSK 3389/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 141/15 w sprawie ze skargi M. W. na przewlekłe postępowanie Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie przekształcenia udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntów na udziały we współwłasności gruntów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 141/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględnił skargę M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Łódź w opisanym w sentencji przedmiocie i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, stwierdził że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył temu organowi grzywnę w kwocie 1000 zł oraz orzekł o kosztach postępowania. Jak podał Sąd I instancji w jego uzasadnieniu, w dniu 29 lipca 2015 r. wpłynęła skarga M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Łódź w sprawie przekształcenia udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu położonego w Łodzi ul. [...], działka nr [...], w odpowiadające im udziały we współwłasności tego gruntu. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: K.p.a., w związku z art. 12 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, czynności zbędnych, przy jednoczesnym niepodejmowaniu czynności koniecznych dla zakończenia sprawy oraz brak zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, podczas gdy organ zobowiązany był załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jak również powinien był prowadzić postępowanie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły nadto, iż miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wyjaśnił, iż to postępowanie organ prowadzi od 2011 roku, a dotyczy ono przekształcenia współużytkowania wieczystego związanego z własnością lokali mieszkalnych (skarżący jest współwłaścicielem lokalu nr [...]) w budynku na nieruchomości objętej postępowaniem, na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W jego toku organ pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. poinformował strony, że należy zwrócić się do właścicieli/współwłaścicieli 31 lokali mieszkalnych z zapytaniem, czy przystępują do postępowania, czy też wnoszą sprzeciw. W nieruchomości znajduje się 90 lokali mieszkalnych, co zdaniem strony każe przypuszczać, iż już w dniu wystosowania przedmiotowego pisma ponad połowa użytkowników wystąpiła z żądaniem przekształcenia, wskazując na spełnienie przesłanki z art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy przekształceniowej, otwierającej możliwość wydania decyzji. Organ nie poinformował skarżącego, jakoby ktoś złożył sprzeciw wobec wniosku o przekształcenie, co stanowiłoby przeszkodę do prowadzenia postępowania. Oznacza to, iż organ nie wydał decyzji o przekształceniu mimo spełnienia przesłanek ustawowych. Skarżący przypuszcza, iż z powodu nieuregulowanych spraw własnościowych spowodowanych głównie sprawami spadkowymi, których przedmiotem są także lokale w przedmiotowej nieruchomości organ stoi na stanowisku, iż w tym stanie faktycznym wydanie decyzji o przekształceniu jest niemożliwe. Przywołując stanowisko sądów administracyjnych, które także wskazuje na możliwość wydania decyzji o przekształceniu, jeżeli zgodę na to wyraziła większość współużytkowników wieczystych skarżący podkreślił, iż przez blisko cztery lata organ miał możliwość wydania decyzji o przekształceniu. Skarżący nadto podał, iż organ prowadzi postępowanie z udziałem podmiotów, które nie mają przymiotu strony – wspólnota mieszkaniowa, zarząd wspólnoty mieszkaniowej, administrator wspólnoty mieszkaniowej. Zgodnie zaś z przepisami ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stronami są współużytkownicy wieczyści. Organ żąda również dokonywania czynności m.in. załączania dodatkowych dokumentów, które są prawnie i faktycznie irrelewantne. Nadto przedłużanie przez organ terminu zakończenia postępowania na podstawie art. 36 K.p.a. było niezasadne, wobec braku szczególnych okoliczności to uzasadniających. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Łódź wniósł o jej oddalenie z uwagi na zawieszenie postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, wskazując na orzeczenie sądów administracyjnych, iż bezczynność organu jak i zawieszenie postępowania są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, ostateczne postanowienie o zawieszeniu eliminuje więc możliwość powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Organ opisał przebieg postępowania od dnia jego wszczęcia, eksponując konieczność ustalenia spadkobierców zmarłych właścicieli lokali, sukcesywne uzupełnianie wniosku, wpisów w księgach wieczystych, przedłużania terminu zakończenia sprawy na skutek wniosków stron. Przedstawił szczegółowy przebieg postępowania i dokonywane w jego toku czynności procesowe, które Sąd meriti zamieścił w motywach zaskarżonego wyroku. W końcu wskazał na uwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zażalenia na przewlekłość i wyznaczenie przezeń postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Nadto wskazał na uchylenie przez organ II instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. postanowienia Prezydenta Łodzi z dnia [...] czerwca 2015 r. zawieszającego postępowanie administracyjne w tej sprawie i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o oddalenie skargi i złożył do akt postanowienie Prezydenta Łodzi z dnia [...] września 2015 r. zawieszające postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając skargę za zasadną powołał się na art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz, 658), gdyż takie brzmienie należy w tej sprawie uwzględnić, a to po myśli art. 1 pkt 40 i art. 2 noweli. Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 11 sierpnia 2015 r., podczas gdy skargę wniesiono w dniu 29 lipca 2015 r. Dalej przeprowadził badanie dopuszczalności skargi, a następnie przybliżył pojęcie przewlekłości postępowania oraz terminy załatwiania spraw administracyjnych. Przesłankami tej instytucji są prowadzenie postępowania nieefektywnie poprzez wykonywanie czynności pozornych, bądź w dużych odstępach czasowych, opieszale, niesprawnie, nieskutecznie, przekraczając rozsądne grancie czasowe, w tym też nieuzasadnione przedłużanie terminów zakończenia sprawy. W ocenie tych przesłanek należy uwzględniać stopień zawiłości sprawy i postawę stron. Przewlekłość jest kwalifikowaną formą bezczynności. Analizując stan sprawy Sąd meriti doszedł do przekonania, iż organ przewlekle, z rażącym naruszeniem prawa, prowadził postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2011 r. Przez kilka lat podejmował szereg czynności pozornych, które nie prowadziły, a co najmniej nie zbliżały do załatwienia sprawy co do istoty, a bezsprzecznie do tego właśnie zobowiązane są organy administracji publicznej na mocy obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane przez Prezydenta Łodzi nie nosiły znamion koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 K.p.a., co w szczególności dotyczy wielokrotnego przedłużania terminów udzielanych celem przedłożenia różnorakich dokumentów. Nadto Sąd ten nie podzielił argumentacji organu, iż dla merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie przekształcenia udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu na udziały we współwłasności gruntu, niezbędne było uzyskanie zgody na jego wszczęcie i prowadzenie wszystkich stron. A przede wszystkim nie uznał argumentacji, iż zmiana poglądu w powyższej kwestii polegająca na przyjęciu, iż z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę – ukształtowana została dopiero na skutek wydania wyroku tamtejszego Sądu z dnia 8 września 2014 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 518/14. Wskazał, iż pierwotnie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w art. 2 stanowiła, iż z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego we własność występują wszyscy użytkownicy wieczyści, a w razie braku zgody należało stosować odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego. Nowela do ustawy, która weszła w życie z dniem 9 października 2011 r. znacząco zmieniła krąg osób uprawnionych do domagania się przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Zasadą jest nadal, że w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści (art. 2 ust. 1 ustawy). Przepis ten stanowi jednak, iż powyższa zasada znajduje zastosowanie, z zastrzeżeniem ust. 2, który z kolei przewiduje, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Dalej przepis ten stanowi, że jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio (art. 2 ust. 2 ustawy). W świetle powyższego nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, iż począwszy od noweli ustawy, czyli z dniem 9 października 2011 r. uprawnionymi do domagania się przekształcenia współużytkowania wieczystego w prawo własności są nie tylko wszyscy współużytkownicy wieczyści, ale także współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Zdaniem Sądu meriti niewątpliwie udział szerokiego kręgu stron postępowania może mieć wpływ na dochowanie wymienionych terminów, niemniej nie może prowadzić do przedłużania postępowania ponad rozsądną miarę. Przewlekłość tę uznał za rażącą, gdyż pomimo upływu 4 lat sprawa nadal jest na wstępnym etapie. Orzekając o grzywnie miał na względzie długość okresu przewlekłości. Jednocześnie jednak nie mógł Sąd ten pominąć zagadnienia zawieszenia postępowania w sprawie (postanowieniem Prezydenta Miasta Łódź z dnia [...] czerwca 2015 r., które co prawda zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., lecz kolejnym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. ponownie zawieszono postępowanie, wskazując na art. 97 § 1 pkt 1 i art. 123 K.p.a.) Z tego też powodu uznał, iż na dzień wyrokowania nie można było zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, do czego uprawnia art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. W razie zawieszenia postępowania nie można bowiem zarzucić skutecznie organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie w sprawie przewlekłości postępowania lub bezczynności. Nie wyklucza to wszak oceny charakteru przewlekłości i podjęcia odpowiednich środków za okres sprzed zawieszenia. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku na mocy art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 i art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Łódź, zaskarżając go w części dotyczącej punktów 2, 3 i 4, a więc nie kwestionując tylko umorzenia postępowania. Domagał się jego uchylenia w tym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, względnie jego zmiany i oddalenia skargi w zaskarżonej części oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj: - art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niewłaściwe zastosowanie - użycie przepisu w sytuacji, w której nie powinno nastąpić jego stosowanie, - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie - brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku informacji jakie zachowanie organu byłoby prawidłowe w opisanym stanie faktycznym, z uwzględnieniem specyfiki danego przepisu prawa materialnego. Nadto poprzez sformułowanie niezrozumiałego zarzutu niepotrzebnych działań w celu ustalania stron postępowania, skoro ustawodawca dał możliwość zablokowania sprzeciwem jednego mieszkańca całego postępowania o przekształcenie. Jak podał jej autor, uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że nie należało wyjaśniać tej kwestii, ale orzekać z pominięciem niektórych stron i wydać decyzję dotkniętą wadą wznowieniową, a nawet nieważności. W motywach skargi kasacyjnej zaakcentowano przede wszystkim, że postępowanie prowadzone w tej sprawie jest wyjątkowo trudne, z udziałem kilkudziesięciu osób, w większości starszych. Wszystkie jednak muszą mieć zagwarantowane prawa strony. Tymczasem Sąd I instancji pominął fakt, że właśnie część tych osób deklarowała podjęcie samodzielnych ustaleń co do następców prawnych, wnosząc w tym celu o przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Zatem organ zawinił w całym postępowaniu tylko tyle, iż zawierzył niektórym stronom, iż samodzielnie dokonają pewnych ustaleń. Tymczasem takie działanie w kontekście zasady zaufania obywateli do organów nie może być uznane za działanie lekceważące wobec strony i celowo opóźniające jej zakończenie. Organ podkreślił również, iż skutki pozytywnej decyzji ewentualnie zapadłej w niniejszej sprawie mające walor prawnorzeczowy, prawdopodobnie nieodwracalny, muszą skłaniać organ do większej refleksji i dbałości o prawidłową reprezentację stron, niż w innych postępowaniach administracyjnych. W konsekwencji czego organ nie może zgodzić się z oceną charakteru przewlekłości i wymierzeniem mu grzywny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podczas rozprawy kasacyjnej pełnomocnik Prezydenta Łodzi wskazał na nieważność postępowania przed Sądem I instancji wywołaną jego zdaniem, brakiem udziału w tym postępowaniu wszystkich stron postępowania administracyjnego. Nadto dodał, iż postępowanie to – mimo uchylenia postanowienia z dnia [...] września 2015 r. - nadal jest zawieszone, a to na mocy postanowienia z dnia [...] grudnia 2015r., utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Wskazana przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie podstawa nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nie ma miejsca. Postępowanie w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego jest postępowaniem odrębnym od postępowania właściwego, którego przewlekłość dotyczy. Jest niejako postępowaniem wpadkowym, którego stronami są tylko skarżący i organ. Nie ma powodu dla przyjęcia, aby przymiot strony służył pozostałym stronom postępowania właściwego. Taka praktyka jest prawidłowa, nie narusza prawa, stosowana jest również na gruncie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Zatem nie można mówić o nieważności postępowania z powodu pozbawienia możności obrony praw przez strony postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w niniejsze sprawie. W konsekwencji czego przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną sporządzono mało starannie. Oparto ją na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego, nie dowodząc możliwości istotnego jego wpływu na wynik sprawy, nadto eksponując nieuzasadnione zarzuty. Odnosząc się do wytyku naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. trzeba stwierdzić, że jest to przepis, który raczej nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a tak się stało w tej sprawie. Jest on bowiem przepisem regulującym składniki uzasadnienia wyroku, które wszystkie zaskarżony wyrok zawiera. Przedstawia obszerne ustalenia faktyczne, rozważania faktyczne i prawne, przekonuje do rozstrzygnięcia, a przede wszystkim poddaje się kontroli instancyjnej. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku wyjaśniania prawidłowego zachowania organu, choć z wnioskowania z przeciwieństwa można się tego dopatrzeć. Ta materia nie jest objęta niniejszym postępowaniem, w którym nie meritum sprawy, a – w uproszczeniu rzecz ujmując - sposób i czas procedowania, brane są pod rozwagę. Sąd I instancji uwzględnił indywidualne okoliczności tej sprawy i jej specyfikę, i w żadnym razie nie dał powodu do twierdzenia, że jego zdaniem ustalenie stron postępowania jest zbędne, nie sugerował wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności. Wskazał tylko na możliwość rozpatrzenia wniosku o przekształcenie złożonego przez odpowiednią ilość osób będących stronami i konieczność ich ustalenia. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38), do naruszenia omawianego przepisu motywującego powołanie go jako samodzielnej podstawy kasacyjnej, może dojść jedynie wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy czym, skoro z zasady sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych, a opierają się na faktach ustalanych przez organy, to konkluzja ta odnosi się do braku oceny poprawności tych ustaleń. Takiego zarzutu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie postawiono. Co więcej, wyraźnie stwierdzono, iż organ nie kwestionuje, iż dopuścił się przewlekłości w tej sprawie. W tej sytuacji do rozpoznania pozostały dalsze zarzuty dotyczące charakteru przewlekłości, wymierzonej grzywny i kosztów postępowania. Przede wszystkim godzi się zwrócić uwagę, iż ujęte w skardze kasacyjnej przepisy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. nie były w sprawie stosowane, ergo nie mogą być naruszone. Przepisy te zostały wprowadzone do obrotu prawnego wspomnianą wyżej ustawą nowelizującą P.p.s.a. od dnia 11 sierpnia 2015 r., i jak trafnie przyjął to Sąd Wojewódzki, nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia, gdyż przepisy wprowadzające tej ustawy nakazały ich stosowanie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie noweli. Tymczasem niniejsza sprawa została wszczęta wcześniej. Zatem nie mogą być one przedmiotem skutecznego zarzutu. Niezależnie do tego trzeba zwrócić uwagę autorowi skargi kasacyjnej, iż przepis art. 149 § 1 pkt 3 dotyczy stwierdzenia przewlekłości (w wypadku braku podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy), której kasacja nie kwestionuje, jest więc nieporozumieniem jego powołanie. Natomiast drugi z tych przepisów dotyczy charakteru przewlekłości. Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się uchwałą całego Sądu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), postanowił ocenić zarzut jego naruszenia, nadając mu treść wynikającą z motywów kasacji. Otóż przesłanki rażącego naruszenia prawa stwierdzoną w sprawie przewlekłością nie zostały w ustawie zdefiniowane, zatem materia ta pozostawiona została praktyce - swobodzie sędziowskiej, opartej o jurydyczne kryteria odniesione do realiów konkretnej sprawy. Jest to materia delikatna i ocenna, przeto tylko wówczas gdy przekroczono reguły logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, oraz fakty i okoliczności danej sprawy, można przyjętą wersję skutecznie podważyć. Instytucja przewlekłości postępowania skupia swe zainteresowanie na dokonywanych czynnościach przez organ, gdyż jej celem nie jest w zasadzie badanie zachowania terminów ustawowych dla zakończenia sprawy administracyjnej. Ta kwestia jest bardziej akcentowana w wypadku skargi na bezczynność. Oceniając charakter naruszenia prawa przewlekłością można odwołać się do orzecznictwa i praktyki wypracowanej na gruncie rażącego naruszenia prawa. Tam zaś stanowi się w uproszczeniu, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (p. Janusz Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy. Ocena dokonana przez Sąd I instancji odpowiada tym kryteriom, a choć nie jest wyczerpująca, to w każdym razie nie uchybia przepisom w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie narusza wspomnianych reguł w stopniu pozwalającym na wzruszenie zaskarżonego wyroku. Przywołane przez kasatora okoliczności w postaci lekceważenia strony, czy celowego destrukcyjnego działania, nie są jedynym kryterium rażącego naruszenia prawa. Należą do nich m.in., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd meriti, opieszałe i nieefektywne działanie, w tym wadliwe zawieszanie postępowania. Nie bez znaczenia jest też uwzględnienie przez organ II instancji przewlekłości postępowania i niedostosowanie się Prezydenta Łodzi do wskazanego przezeń terminu załatwienia sprawy. Przy tym trzeba wskazać, że zdarzenia i okoliczności podnoszone przez ten organ nie w pełni usprawiedliwiają ten stan rzeczy, a w każdym razie nie są na tyle ważkie, aby podważyć konkluzję o rażącym naruszeniu prawa niekwestionowaną przewlekłością. Skutkiem tego zasadne jest też przekonanie o istnieniu podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Nie wykracza ona poza ramy swobody sędziowskiej i podane wyżej kryteria, w tym co do wysokości grzywny, której kasacja wyraźnie nie podważa. Argumentacja skarżącej kasacyjnie w tym zakresie nie zasługiwała więc na uwzględnienie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania jest wynikiem treści rozstrzygnięcia i nie uchybia stosownym przepisom. Z tych powodów, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 10