I OSK 199/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2104/14 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia 10 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności nakazu inspektora pracy 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Głównego Inspektora Pracy kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2104/14 oddalił skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia 10 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności nakazu inspektora pracy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt sprawy wynika, że Okręgowy Inspektor Pracy w K. decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r. nr rej. [...] odmówił W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. stwierdzenia nieważności nakazu Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia 4 listopada 2013 r. nr rej. [...]. Na skutek wniesienia przez w/w Spółkę od powyższej decyzji odwołania, sprawę rozpoznawał Główny Inspektor Pracy, który decyzją z dnia 10 października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 404 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy w/w decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K.. W uzasadnieniu decyzji podał, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, który uznał, iż przedmiotowy nakaz nie jest obarczony żadną z wad kwalifikowanych wymienionych art. 156 § 1 K.p.a. i nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Wskazał, że w niniejszej sprawie dla oceny istnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w odniesieniu do w/w nakazu, istotne znaczenie ma art. 23711 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j.: Dz. U z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej w skrócie "K.p.") oraz § 1 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 109, poz. 704 ze zm.), stanowiące jego podstawy prawne. W świetle art. 23711 § 1 i § 2 K.p., pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, zwaną dalej "służbą bhp", pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy. Pracodawca – w przypadku braku kompetentnych pracowników – może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Przepis § 1 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy stanowi, że pracodawca zatrudniający 600 pracowników, zatrudnia w pełnym wymiarze czasu pracy co najmniej 1 pracownika służby bhp na każdych 600 pracowników. W sprawie jest niesporne, że W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zatrudnia ponad 100 osób i jest zobligowana do utworzenia służby bhp. Z ustaleń Inspektora Pracy wynika, że pracodawca utworzył służbę bezpieczeństwa i higieny pracy w liczbie nieuwzględniającej stanu zatrudnienia. Z protokołu kontroli Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia 30 października 2013 r., niekwestionowanym przez podmiot kontrolowany, wynika, że było w nim zatrudnionych [...] pracowników. Służbę bezpieczeństwa i higieny pracy tworzyła jednoosobowa komórka organizacyjna składająca się z pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku inspektora ds. bhp. Zadania służby bezpieczeństwa i higieny pracy powierzono również firmie zewnętrznej. Jednocześnie ustalono, że W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie dokonała z pracodawcami użytkownikami w rozumieniu ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. Nr 166, poz. 1608 ze zm.), na rzecz których jest wykonywana praca przez pracowników tymczasowych zatrudnionych przez podmiot kontrolowany (agencję pracy tymczasowej), uzgodnień, zgodnie z którymi którykolwiek z w/w pracodawców użytkowników przejąłby obowiązek zapewnienia służby bezpieczeństwa i higieny pracy pracownikom tymczasowym (pracownikom podmiotu kontrolowanego), skierowanym do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz danego pracodawcy użytkownika. W ocenie Głównego Inspektora Pracy, tworzenie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (o liczebności dostosowanej do ilości zatrudnionych pracowników) na zasadach, o których mowa w art. 23711 § 1 K.p., ciąży na agencji pracy tymczasowej, która jest pracodawcą w stosunku do pracowników tymczasowych. Przepis art. 5 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych stanowi, że w zakresie nieuregulowanym odmiennie przepisami ustawy i przepisami odrębnymi do agencji pracy tymczasowej, pracownika tymczasowego i pracodawcy użytkownika stosuje się przepisy prawa pracy dotyczące odpowiednio pracodawcy i pracownika. Uwzględniając regulację zawartą w art. 9 ust. 3 pkt 2 tej ustawy nie ma zatem prawnych przeciwwskazań, aby w ramach określonego w tym przepisie uzgodnienia przekazać na pracodawcę użytkownika także obowiązku utworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy. W takim przypadku służba bezpieczeństwa i higieny pracy działająca u pracodawcy użytkownika będzie obejmowała swoją właściwością zarówno zatrudnionych u niego pracowników, jak i pracowników tymczasowych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a., art. 147 w zw. z art. 149 § 1 i 2 oraz art. 3 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przyjął, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że organ nie uwzględnił dyferencjacji osób zatrudnionych w agencji pracy tymczasowej na pracowników oraz pracowników tymczasowych, przez co rażąco naruszył art. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych oraz art. 2 K.p. Pominął regulacje art. 5 w zw. z art. 14 ust. 1, 2 pkt 2 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych i niezasadnie uznał, że do agencji pracy tymczasowej stosuje się wprost wszelkie przepisy dotyczące relacji z pracownikami tymczasowymi w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, z pominięciem odpowiedzialności oraz wynikających z niej obowiązków pracodawcy użytkownika ustanowionych m.in. w omawianej wyżej ustawie oraz przepisach wykonawczych do Kodeksu pracy. Ponadto skarżąca, wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. stwierdziła, że wydany nakaz był niewykonalny w dniu wydania i niewykonalność ma charakter trwały. Zawarty w jego treści postulat dostosowania liczby pracowników służby bezpieczeństwa i higieny pracy do ilości zatrudnionych pracowników bez wskazania, czy dotyczy on pracowników zatrudnionych na podstawie Kodeksu pracy, czy zatrudnianych na podstawie ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, czy też na podstawie obu ustaw łącznie, był nieprecyzyjny i nie pozwalał na ustalenie, do której kategorii pracowników się on odnosi. Skarżąca podała także, iż ustawa o zatrudnianiu pracowników tymczasowych stanowi lex specialis wobec Kodeksu pracy i ustanawia odrębny reżim prawny w zakresie przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. Każda z tych ustaw zawiera odmienną definicję pracownika i pracownika tymczasowego. Stwierdziła, że skoro w oparciu o Kodeks pracy zatrudnia około 300 osób, to była uprawniona do zatrudnienia tylko jednego pracownika służby bezpieczeństwa i higieny pracy ([...]). Następnie, dokonując wykładni gramatycznej i celowościowej art. 15 K.p. i art. 14 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych uznała, że to pracodawca użytkownik powinien dla zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy dostosować liczbę zatrudnionych pracowników służby bezpieczeństwa i higieny pracy do wolumenu pracowników oraz pracowników tymczasowych świadczących dlań pracę. Zdaniem skarżącej, pracownicy tymczasowi powinni być wliczani do wolumenu zatrudnienia pracodawcy użytkownika, a nie agencji pracy tymczasowej. W ocenie skarżącej, nakaz Inspektora Pracy rażąco narusza zatem 23711 § 1 K.p., albowiem nakazuje dostosowanie liczby pracowników służby bezpieczeństwa i higieny pracy do ilości zatrudnionych pracowników przyjmując, że liczbę pracowników zatrudnionych w agencji ustala się z uwzględnieniem pracowników tymczasowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotowa sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym – art. 156 K.p.a., tj. stwierdzenia nieważności. Wskazał, że istota sprawy sprowadza się do rozważenia, czy przy wydaniu przez organ nakazu z dnia 4 listopada 2013 r., skierowanego do W. Sp. z o.o. z siedzibą w K., doszło do naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a. Powyższy nakaz nałożył na w/w Spółkę obowiązek dostosowania liczby pracowników służby bezpieczeństwa i higieny pracy do ilości zatrudnionych pracowników. Spór prawny sprowadzał się do oceny (wykładni prawa), jak należy rozumieć zawarte w nakazie sformułowanie "ilości zatrudnionych pracowników". Zdaniem organu, w pojęciu tym mieszczą się zarówno pracownicy w rozumieniu Kodeksu pracy (art. 2), jak i pracownicy w rozumieniu ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (art. 2 pkt 2). Tymczasem skarżąca uważa, iż wynikający z 23711 § 1 K.p. obowiązek stworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy, pełniącej funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, obciążał ją jako pracodawcę jedynie w stosunku do pracowników zatrudnionych w Spółce, o których mowa w art. 2 K.p., a nie pracowników tymczasowych, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, świadczących pracę dla pracodawcy użytkownika. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W całości zaaprobował dokonaną przez organ ocenę prawną i dodatkowo zważył, co następuje. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nakłada na występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązek wykazania, że było to naruszenie rażące. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że odmienna wykładnia przepisów prawa nie stanowi i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (nakazu). Omawiany przepis art. 23711 § 1 i § 2 K.p. wyróżnia dwie formy zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy. Pierwsza jest realizowana w formie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, druga poprzez powierzenie tych zadań innym podmiotom spoza zakładu pracy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wybór jednej z wskazanych wyżej form nie należy do pracodawcy, jest on bowiem zależny od ilości zatrudnionych pracowników. W sprawie jest niesporne, że skarżąca Spółka zatrudnia ponad 100 osób i stosownie do art. 23711 § 1 K.p. była zobligowana do utworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Pracodawca – w przypadku braku kompetentnych pracowników – może powierzyć wykonywanie zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy specjalistom spoza zakładu pracy (art. 23711 § 2 K.p.). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ dokonał wykładni art. 23711 § 1 K.p. w zgodzie z treścią dyrektywy Rady nr 89/391/EWG w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy. Przepis art. 7 ust. 1 tej dyrektywy nakłada na pracodawcę podstawowy obowiązek, jakim jest wyznaczenie jednego lub kilku pracowników celem zapewnienia ochrony i zapobiegania zagrożeniom podczas pracy. Ustęp 3 tego przepisu przewiduje możliwość korzystania z wykwalifikowanych usług zewnętrznych tylko w przypadku, gdy tego rodzaju środki ochronne i zapobiegawcze nie mogą być zapewnione wskutek braku odpowiedniego kompetentnego personelu w przedsiębiorstwie lub zakładzie. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że skarżąca Spółka nie dokonała z pracodawcami użytkownikami uzgodnień, nie zawarła umów czy porozumień w przedmiocie przejęcia obowiązku zapewnienia służby bezpieczeństwa i higieny pracy pracownikom tymczasowym skierowanym do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz danego pracodawcy użytkownika. Tworzenie służby bezpieczeństwa i higieny pracy o liczbie dostosowanej do ilości zatrudnionych pracowników na zasadach, o których mowa w omawianym przepisie, ciąży na agencji pracy tymczasowej, która jest pracodawcą w stosunku do pracowników tymczasowych. Stosownie do art. 5 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, w zakresie nieuregulowanym odmiennie przepisami tej ustawy i przepisami odrębnymi stosuje się przepisy prawa pracy dotyczące odpowiednio pracodawcy i pracownika. Zgodnie z art. 9 ust. 2a tej ustawy, pracodawca użytkownik, dostarcza pracownikowi tymczasowemu odzież i obuwie robocze oraz środki ochrony indywidualnej, zapewnia napoje i posiłki profilaktyczne, przeprowadza szkolenia w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, ustala okoliczności i przyczyny wypadku przy pracy, przeprowadza ocenę ryzyka zawodowego oraz informuje o tym ryzyku. Z art. 9 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy wynika, że przed zawarciem umowy o pracę między agencją pracy tymczasowej a pracownikiem tymczasowym, agencja i pracodawca użytkownik uwzględniają na piśmie zakres przejęcia przez pracodawcę użytkownika obowiązków dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, innych niż określone w art. 9 ust. 2a ustawy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że organ przy wydawaniu nakazu nie naruszył przepisów prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 K.p.a. i w oparciu o art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła W. Sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżyła wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 23711 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 141 ze zm., dalej w skrócie "K.p.") w zw. z art. 2 K.p. i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. Nr 166, poz. 1608 ze zm., dalej w skrócie "u.z.p.t.") w zw. z art. 5 u.z.p.t., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż pojęcie "pracownik" obejmuje zarówno pracowników w rozumieniu art. 2 K.p., jak również pracowników tymczasowych (art. 2 pkt 2 u.z.p.t.), co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż obowiązek tworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy, ciążący na skarżącej jako pracodawcy, Spółka powinna zrealizować z uwzględnieniem ilości wszystkich zatrudnionych pracowników, tj. pracowników, o których mowa w art. 2 K.p. oraz pracowników tymczasowych, zdefiniowanych w art. 2 pkt 2 u.z.p.t. Na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia 10 października 2014 r. nr GNP- 433-5102-17-2/14, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem drugiej instancji przepisów art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a., art. 147 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. i niewydanie orzeczenia o uchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż skarżąca wykazała, że nakaz inspektora pracy z dnia 4 listopada 2013 r. nr rej. [...] został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a także, iż był niewykonalny w dniu jego wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały, - art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w tym przepisie, polegające na wybiórczym przedstawieniu w nim stanu faktycznego i prawnego, nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów powołanych w skardze, przedstawieniu niespójnej oceny prawnej oraz braku precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów dodatkowo podała, że w jej ocenie, Sąd pierwszej instancji nietrafnie zaaprobował dokonaną przez organ wykładnię art. 23711 § 1 K.p. i przyjął, że pozostaje ona w zgodzie z art. 7 ust. 1 dyrektywy Rady nr 89/391/EWG w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy. Powołując treść w/w przepisu a także art. 1 i art. 3 pkt b dyrektywy stwierdził, że dotyczy ona sfery bhp wyłącznie w miejscu wykonywania przez pracowników pracy, a pracodawcą jest każdy podmiot będący jednocześnie pracodawcą oraz ponoszący odpowiedzialność za zakład pracy, przy czym obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Przedmiotowa sprawa nie należy do obszaru oddziaływania w/w dyrektywy z uwagi na to, iż W. Sp. z o.o. z siedzibą w K., jako agencja pracy tymczasowej jest jedynie pracodawcą tzw. formalnym wobec zatrudnianych przez siebie pracowników tymczasowych, pracodawcą zaś faktycznym, tzn. takim, na rzecz którego w zakresie wyłącznym pracownicy tymczasowi wykonują pracę oraz który czerpie korzyści z codziennej pracy pracowników tymczasowych, jest pracodawca użytkownik, w zakładzie którego pracownicy ci wykonują w pełnym zakresie swoje obowiązki pracownicze. Poza tym, to również pracodawca użytkownik na zasadzie wyłączności i z wyłączeniem odpowiedzialności agencji pracy tymczasowej ponosi odpowiedzialność za prowadzone przez siebie przedsiębiorstwo i zakład pracy, w którym bezpośrednio zatrudnieni pracownicy tymczasowi wykonują swą pracą. Ponadto skarżąca kasacyjnie, powołując regulacje zawarte w art. 14 u.z.p.t. oraz w art. 15 K.p. stwierdziła, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że na niej, jako na agencji pracy tymczasowej, spoczywa obowiązek zapewnienia pracownikom służby bezpieczeństwa i higieny pracy w liczbie odpowiadającej wolumenowi pracowników oraz pracowników tymczasowych świadczących pracę dla pracodawcy użytkownika. Celem zatrudnienia pracowników tymczasowych przez agencję pracy tymczasowej jest bowiem jedynie skierowanie ich do świadczenia pracy na rzecz pracodawcy użytkownika. Potwierdza to treść art. 2 ust. 1 i 2 u.z.p.t. Autor skargi kasacyjnej, odnosząc się do podanych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, powtórzył argumentację przedstawioną w skardze na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia 10 października 2014 r. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., zwrócił uwagę m.in. na niewyczerpujące i wybiórcze odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., a także nieodniesienie się do podanych przez Spółkę okoliczności faktycznych. Wyjaśnił, że we wskazanej w uzasadnieniu nakazu Inspektora Pracy z dnia 4 listopada 2013 r. dacie, zatrudniała [...] pracowników tymczasowych oraz [...] pracowników, o których mowa w art. 2 K.p., a także, iż od dnia 1 sierpnia 2013 r. zawarła ona z [...] umowę, w której realizację zadań z zakresu bhp zleciła podmiotowi zewnętrznemu, zgodnie z art. 23711 § 2 K.p. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podano także, iż w dniu 30 października 2013 r. Spółka zatrudniała pracowników tymczasowych świadczących pracę poza granicami RP w liczbie: Belgia – [...], Francja – [...], Niemcy – [...] oraz że kierując pracowników tymczasowych do wykonywania pracy na terytorium wskazanych wyżej państw członkowskich dokonywała w zawartych z kontrahentami umowach wyboru prawa obcego jako właściwego dla regulacji stosunków wynikających z zaciągniętego zobowiązania. Realizując świadczenie usługi pracy tymczasowej poza granicami Polski, podlega reżimowi prawnemu w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy obowiązującemu w tych państwach. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, podane wyżej okoliczności stanowiły przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z dnia 27 czerwca 2014 r. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ale także art. 64 § 2 K.p.a., art. 147 w zw. z art. 149 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 3 K.p.a. Główny Inspektor Pracy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na sposób sformułowania podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, niezbędne stało się przypomnienie, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności nakazu Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia 4 listopada 2013 r. nr rej. [...]. Przedmiotowym nakazem organ nakazał W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. dostosować liczbę pracowników służby bezpieczeństwa i higieny pracy do ilości zatrudnionych pracowników. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności dokonywano jedynie oceny, czy nakaz nie jest obarczony wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Przy czym wady decyzji administracyjnej, o których mowa w tym przepisie, mają charakter materialny i tkwią w niej samej, a nie – jak przyczyny wznowienia postępowania – w postępowaniu ją poprzedzającym. Dotyczą one podmiotów skonkretyzowanego decyzją stosunku prawnego (pkt 1 i 4), przedmiotu tego stosunku (pkt 3, 5 i 6) oraz jego podstawy prawnej (pkt 2). Poza tym podziałem pozostaje pkt 7, który odsyła do przepisów szczególnych (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Redakcja Naukowa Hanna Knysiak-Molczyk, str. 1067). Z kolei wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego. Inaczej niż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej dotyczy nie tyle wadliwości rozstrzygnięcia, ile wadliwości poprzedzających je czynności procesowych. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że system weryfikacji decyzji ostatecznej w omówionych wyżej trybach jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należy, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przed organem drugiej instancji przepisów art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a., art. 147 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., jak również art. 141 § 4 P.p.s.a.) nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Przepis art. 1 P.p.s.a. stanowi, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wyjaśnić należy, iż wojewódzki sąd administracyjny naruszyłby te przepisy w przypadku, gdyby wbrew ustalonym w nich wymogom uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. W niniejszej sprawie żadna z tych sytuacji nie wystąpiła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając przedstawione wyżej wyjaśnienie dotyczące trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności, w którym kontroli Sądu pierwszej instancji podlegała zaskarżona decyzja, a także argumentację w zakresie art. 1 P.p.s.a., 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a – zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przed organem drugiej instancji przepisów, art. 64 § 2 K.p.a., art. 147 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest chybiony. Kwestionowanie uprawnienia organu do wezwania wnoszącego podanie o usunięcie braków w wyznaczonym terminie (art. 64 § 2 K.p.a.), w tym przypadku do uzupełnienia wniosku z dnia 15 września 2014 r., poprzez sprecyzowanie treści żądania, było niezasadne. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, przedmiotowy wniosek zawierał żądanie stwierdzenia nieważności nakazu, ewentualnie wznowienie postępowania, uchylenie lub zmianę decyzji. Został oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 154 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (...) z uwagi na brak podstawy prawnej, rażące naruszenie prawa oraz trwałą niewykonalność istniejącą w dacie wydania decyzji (...). Wobec nieusunięcia przez W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. tego braku w terminie, dokonanie przez Okręgowego Inspektora Pracy w K. kwalifikacji przedmiotowego wniosku zgodnie z żądaniem wskazanym w pierwszej kolejności, tj. stwierdzenia nieważności nakazu inspektora pracy – nie skutkowało nieuzasadnionym ograniczeniem jego zakresu. W związku z powyższym, w sprawie prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności niezrozumiałe jest stawianie przez skarżącą kasacyjnie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia art. 147 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a więc przepisów, które dotyczą trybu wznowienia postępowania administracyjnego i nie miały w tej sprawie zastosowania. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów dotyczy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zaś drugi określa wymogi, jakie winno spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnia brakiem odniesienia się do argumentów dotyczących dyferencjacji, na gruncie obowiązujących przepisów, sytuacji agencji tymczasowej oraz pracodawcy użytkownika, do którego na mocy odesłania z art. 5 u.z.p.t., w zakresie nieuregulowanym odmiennie przepisami u.z.p.t. i przepisami odrębnymi, stosuje się przepisy prawa pracy dotyczące odpowiednio pracodawcy, z uwzględnieniem art. 6, a także nieuwzględnieniem kontrargumentów dotyczących transgranicznego świadczenia usług przez Spółkę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a., odnosi się też do art. 5 u.z.p.t. Kwestia obszaru usług świadczonych przez Spółkę nie podlegała badaniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nakazu, w tym określonej w nim podstawy prawnej jego wydania. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ drugiej instancji art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały. W niniejszej sprawie istota tego zarzutu opiera się na twierdzeniu, że nakaz inspektora pracy z dnia 4 listopada 2013 r. był niewykonalny w dniu jego wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały, albowiem zawarcie w nim postulatu "dostosowania liczby pracowników służby bezpieczeństwa i higieny pracy do ilości zatrudnionych pracowników", bez wskazania kategorii pracowników, nie pozwalał na jego wykonanie. Tym samym zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności przedmiotowego nakazu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony wyżej sposób sformułowania nakazu nie stanowi wady, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., a więc niewykonalności prawnej, ani faktycznej, o jakiej stanowi w/w norma. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania, pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, dla wykonania przedmiotowego nakazu opartego m.in. na podstawie prawnej z art. 23711 § 1 K.p., podanie kategorii pracowników nie było wymagane. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, który określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z powołanego przepisu. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia umożliwiające dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów dotyczących wznowienia postępowania, które – jak już wskazano – nie miały w tej sprawie zastosowania, nie stanowi uchybienia omawianego przepisu w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 23711 § 1 K.p. w zw. z art. 2 K.p. i art. 2 pkt 2 u.z.p.t w zw. z art. 5 u.z.p.t. w kontekście zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przyjął, że jest on nietrafny. Zarzuty te zmierzają do wykazania wadliwości poglądu Sądu pierwszej instancji sformułowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż decyzja Głównego Inspektora Pracy z dnia 10 października 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia 25 sierpnia 2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności nakazu inspektora pracy z dnia 4 listopada 2013 r., prawa nie narusza, gdyż przedmiotowy nakaz nie został wydany z rażącym naruszeniem art. 23711 § 1 K.p., nie zachodzi zatem przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., umożliwiająca stwierdzenie jego nieważności. Przypomnieć należy, iż w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który podlega stosowaniu w swym bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga dokonywania wykładni prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK1043/07 LEX 508497). Tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1859/11 LEX nr 1358429). W rozpoznawanej sprawie przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca art. 23711 § 1 K.p. stanowi w istocie polemikę z zaaprobowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiskiem organu, przyjmującym, że na W. Sp. z o.o. z siedzibą w K., jako na agencji pracy tymczasowej, ciąży obowiązek tworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy (o liczebności dostosowanej do ilości zatrudnionych pracowników) na zasadach określonych w art. 23711 K.p. Przy czym liczbę pracowników zatrudnionych w tej agencji ustala się z uwzględnieniem pracowników tymczasowych. Wskazać należy, iż w świetle art. 10 K.p., agencja pracy tymczasowej jest jedną z agencji zatrudnienia. Zawiera ona z pracownikiem umowę o pracę tymczasową i z tego tytułu jest jego pracodawcą. Agencję z pracownikiem łączy stosunek pracy powstały z umowy zawartej na czas określony (art. 7 i art. 13 u.z.p.t.), której przedmiotem jest wykonywanie pracy tymczasowej (art. 2 pkt 3 u.z.p.t.). Przepis art. 2 pkt 2 u.z.p.t. stanowi, że pracownikiem tymczasowym jest pracownik zatrudniony przez agencję pracy tymczasowej wyłącznie w celu wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy użytkownika. Stosownie do treści art. 2 pkt 1 u.z.p.t., pracodawcą użytkownikiem może być pracodawca (art. 3 K.p.) lub podmiot niebędący pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy. Pracodawca użytkownik wyznacza pracownikowi agencji tymczasowej (czyli pracownikowi tymczasowemu) zadania i kontroluje ich wykonanie. Pracodawcą użytkownikiem nie może być pracodawca w stosunku do pracowników pozostających z nim w stosunku pracy (art. 4 u.z.p.t.). Pracodawca użytkownik i pracownik tymczasowy nie zawierają umowy. Ich wzajemne prawa i obowiązki wynikają z ustawy (w szczególności z art. 10 ust. 2, art. 14-16, 22 i art. 23 ust. 3 u.z.p.t.). Zasadą jest, że prawa i obowiązki pracodawcy przysługują agencji pracy tymczasowej. Możliwość przekazania przez agencję na pracodawcę użytkownika obowiązku utworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy przewiduje art. 9 ust. 3 pkt 2 u.z.p.t. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni zakwestionowanych wyżej przepisów prawa materialnego. Zasadnie również uznał, że wykładnia art. 23711 § 1 K.p. jest zgodna z treścią dyrektywy Rady nr 89/391/EWG w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy. Przepis ten jest bowiem realizacją implementacji tej dyrektywy do krajowego porządku prawnego. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, żaden z zapisów w/w dyrektywy nie uzasadnia poglądu o rozróżnianiu osób zatrudnionych w agencji pracy tymczasowej na pracowników oraz pracowników tymczasowych oraz że dotyczy ona wyłącznie sfery bhp w miejscu wykonywania przez pracowników pracy. Okoliczność, że pracownicy tymczasowi wykonują pracę na rzecz pracodawcy użytkownika nie oznacza, że agencja pracy tymczasowej przestaje być ich pracodawcą i jest zwolniona z obowiązku, o którym mowa w art. 23711 § 1 K.p. Jednocześnie zauważyć należy, iż konieczność dokonania interpretacji art. 23711 K.p. w celu odkodowania zawartej w nim normy prawnej nie może świadczyć o rażącym jego naruszeniu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Konsekwencją stwierdzenia nietrafności przedstawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego jest uznanie, że zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 151 P.p.s.a. było zasadne. Z tego względu zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).