II OSK 246/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] sprawy ze skargi kasacyjnej R. 2 spółka z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 34/15 w sprawie ze skargi B. C. i M. T.-C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 34/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T.-C. i B. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] odmówił, we wszczętym na wniosek M. T.-C. i B. C. postępowaniu, stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. 2 Sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących: budowę układu drogowego (jezdnia żwirowa, ciąg pieszo-jezdny, chodnik) do obsługi domów jednorodzinnych przy ul. S. na dz. nr [...]/13 (dawniej część działki nr [...]/8), obręb [...] w Ł. Organ stwierdził, że kwestionowana decyzja nie została dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ani żadną inną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. T.-C. i B. C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny strony ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., dalej: Prawo budowlane), który, jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu musi być zatem określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Natomiast samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. W świetle powyższego organ ustalił, że M. T.-C. i B. C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014 r., zaś swój interes prawny do bycia stroną w sprawie wywodzą z tytułu posiadania przez nich prawa współwłasności działki nr ewid. [...]/21 położonej przy ul. P. [...] w Ł., która bezpośrednio graniczy z działką nr [...]/13. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednak, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny układ drogowy na działce nr ew. [...]/13 jest oddalony od granicy działki nr ew. [...]/21 o 1,5 m. Tak więc w ocenie organu, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje swym zakresem działki o nr. ew. [...]/21. Charakter kwestionowanej inwestycji wyklucza zdaniem organu uznanie, że niesie ona ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawców, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności nie powoduje ograniczenia w zakresie dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), jak również nie pozbawia tej działki dostępu do drogi publicznej oraz nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że inwestycja spowoduje zmianę naturalnego odpływu wód opadowych i zalewanie działki nr ew. [...]/21 oraz sąsiednich działek, organ wskazał, iż z projektu wynika, że odprowadzenie wód opadowych projektuje się powierzchniowo przez przepuszczalną nawierzchnię drogi wewnętrznej oraz przez ukształtowanie nawierzchni na tereny zielone działki inwestora. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że M. T.-C. i B. C. nie posiadają interesu prawnego ani też sami go nie wykazali, choć to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. T.-C. i B. C. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnieśli, że należąca do nich działka o nr ew. [...]/21 bezpośrednio graniczy z działką [...]/13 i zmiana ukształtowania terenu spowoduje spływ wody na ich nieruchomość i inne położone niżej nieruchomości, co jest niezgodne z powołanymi w skardze przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. W związku z powyższym zarzucili organowi odwoławczemu błąd w ustaleniach, poprzez nieuznanie ich za strony postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdzając brak interesu skarżących w postępowaniu nadzwyczajnym, a tym samym uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zauważył, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma charakter formalny i nie rozstrzyga sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty), gdyż organ odwoławczy uznał, że w sprawie zaszły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Organ stwierdził, że M. T.-C. i B. C., na wniosek których wszczęto postępowania nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nie posiadali przymiotu strony w tym postępowaniu, a więc nie mogli skutecznie żądać jego wszczęcia. Sąd pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska wskazując, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że wnioskodawcy są właścicielami działki nr [...]/21 bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]/13, na której przewidziano budowę układu drogowego. A zatem z samego faktu, że skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie można wywodzić, że nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do stosowania tak zawężającej wykładni tego określenia, jak to uczynił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu po uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz innych cech charakterystycznych, a także sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie nie będzie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący zasadnie podnieśli, że projektowany układ drogowy mający zapewnić skomunikowanie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z usługami (pow. sprzedaży do 300 m²) z drogą publiczną ul. P. może stanowić bezpośrednie zagrożenie zalewania ich nieruchomości wodą spływającą z drogi z uwagi podniesienia o ok. 0,5 m terenu pod jej budowę. Ponadto Sąd wskazał, że ciąg pieszo-jezdny usytuowany został w odległości 1,5 m od granicy działki skarżących, a to oznacza, że ich prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi powinny zostać uwzględnione także w toku postępowania nadzwyczajnego. Intencją ustawodawcy nie było bowiem ograniczenie przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do tych podmiotów, których prawa zostały już naruszone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. 2 Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że wnioskodawcy M. T.-C. i B. C. – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – mogą być uznani za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. 2 Sp. z o.o. pozwolenia na budowę; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. wydanej w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. odmawiającej stwierdzenia, na wniosek M. T.-C. i B. C. nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. 2 Sp. z o.o. pozwolenia na budowę układu drogowego i umorzenia postępowania w sprawie, w związku z błędnym przyjęciem, że decyzja ta obarczona była brakiem, o którym mowa w przedmiotowym przepisie; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty wnosząca skargę kasacyjną Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli M. T.-C. i B. C. wnosząc o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. uznał, że organ odwoławczy błędnie stwierdził, iż skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. o pozwoleniu na budowę układu drogowego (jezdnia żwirowa, ciąg pieszo-jezdny, chodnik) do obsługi domów jednorodzinnych przy ul. S. na dz. nr [...]/13 (dawniej część działki nr [...]/8), obręb [...] w Ł. Mając na uwadze definicję "obszaru oddziaływania obiektu" zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także fakt, że działka skarżących nr [...]/21 bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...]/13, na której przewidziano budowę układu drogowego, Sąd uznał za zasadne twierdzenia skarżących, że projektowany układ drogowy mający zapewnić skomunikowanie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z usługami z drogą publiczną ul. P. może stanowić bezpośrednie zagrożenie zalewania ich nieruchomości wodą spływającą z drogi z uwagi podniesienie o ok. 0,5 m terenu pod jej budowę. Sąd zauważył również, że usytuowanie ciągu pieszo-jezdnego w odległości 1,5 m od granicy działki skarżących powoduje, że ich prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi powinny zostać uwzględnione także w toku postępowania nadzwyczajnego. Sąd pierwszej instancji formułując powyższe wnioski, a tym samym kwestionując stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie odniósł się w żaden sposób do dokonanej przez ten organ w zaskarżonej decyzji analizy ustaleń projektu budowlanego. Sąd ogólnikowo stwierdził jedynie, że budowa układu drogowego może stanowić bezpośrednie zagrożenie zalewania nieruchomości skarżących wodą spływającą z drogi z uwagi na podniesienie terenu pod jej budowę. Tymczasem ze znajdującego się w projekcie budowlanym opisu technicznego układu drogowego wynika, że projektant zaprojektował nadsypanie terenu zgodnie z analizą badań gruntowych o około 50 cm. Od strony zachodniej i wschodniej przewidział realizację niewielkiej skarpy (o wysokości do 50 cm) dla wyrównania różnic wysokościowych w terenie, tak aby teren przy granicy z działkami sąsiednimi był ukształtowany w taki sposób, aby woda nie spływała na działki sąsiednie. Uznając natomiast, że usytuowanie ciągu pieszo-jezdnego w odległości 1,5 m od granicy działki skarżących naruszy ich prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi, Sąd nie odniósł się do powołanych wyżej ustaleń projektu budowlanego, a także nie wskazał jakie konkretnie przepisy obowiązującego prawa naruszy takie usytuowanie ciągu pieszo-jezdnego. Zauważyć należy, że sam fakt, iż działka skarżących sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...]/13, na której przewidziano budowę układu drogowego, nie przesądza o tym, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Kwestia ta oraz ewentualne skutki prawne tego oddziaływania powinny być rozważane w ramach wszczętego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy z powołaniem się na konkretne przepisy prawa, których naruszenie w związku z budową obiektu powoduje ograniczenia w użytkowaniu lub zagospodarowaniu terenu. Sąd pierwszej instancji kwestionując stanowisko organu nie wskazał jednak jakie prawa skarżących zagwarantowane w obowiązujących przepisach narusza lub może naruszyć realizacja spornej inwestycji. Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Z powyższego wynika zatem, że Sąd pierwszej instancji, kwestionując stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonej decyzji, a tym samym uznając, że działka skarżących położona jest w obrębie oddziaływania inwestycji, nie odniósł się szczegółowo do argumentacji organu, nie dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie wskazał konkretnego przepisu prawa, którego naruszenie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Z uwagi na niepełną ocenę materiału dowodowego i ogólnikowe uzasadnienie, uniemożliwiające kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, należy uznać, że naruszone zostały powołane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnoszenie się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego jest na tym etapie postępowania przedwczesne, gdyż Sąd ponownie rozpoznając sprawę jest obowiązany dokonać pełnej oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a następnie dokonać ponownej kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, w tym także z prawem materialnym. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że w niniejszej sprawie, z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a., uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.