II SA/Po 676/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w G, Oddział w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę Pismem z 14 sierpnia 2014 r. A. B., K. W., K. M., Z. Ś. oraz B. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "Inspektor Powiatowy") zbadanie prawdopodobnie samowolnie wykonanego przyłącza energetycznego przechodzącego przez posesję przy ul. W. 42 w S. W dniu 27 sierpnia 2014 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadzili kontrolę wyżej wskazanej nieruchomości w trakcie której ustalono co następuje: - z ul. W. oznaczonej nr ewid. działki [...] przez działkę nr [...] stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej w S. przy ul W. przeprowadzone jest przyłącze energetyczne ze złączem, - szczegółowe usytuowanie przyłącza przedstawione jest na mapie sytuacyjnej, - obecny podczas kontroli przedstawiciel "A" S.A. Oddział w K., Rejon Dystrybucji w S. przedstawił decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] 1993 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji, z której wynika, iż sieć będzie także przebiegała przez działkę [...], aktualnie nr działki [...], - przedstawiono także projekt zatwierdzony przez Zakład Energetyczny w K., - powyższe przyłącze jest zinwentaryzowane i naniesione na mapę ewidencyjną będącą w zasobach geodezyjnych i kartograficznych Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w S.. Po wszczęciu postępowania Inspektor Powiatowy zwrócił się do Starosty Słupeckiego o wyjaśnienia czy w swoich zasobach archiwalnych posiada dokumenty związane z wykonaniem powyższego przyłącza energetycznego ze złączem. Po uzyskaniu odpowiedzi negatywnej decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. Inspektor Powiatowy umorzył postępowanie w sprawie legalności wykonania przyłącza energetycznego wraz ze złączem stanowiącego własność "A" S.A. Oddział w K., znajdującego się na działce [...] stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej w S., przy ul. W. 42. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2014 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przyłącza energetycznego wraz ze złączem stanowiącego własność "A" S.A. Oddział w K., znajdującego się na działce [...] stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej w S., przy ul. W. 42. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż stosując się do wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej organu II instancji zwrócił się do Urzędu Miasta S., Archiwum Państwowego w Poznaniu, Oddział w K. oraz powtórnie do Starostwa Powiatowego w S. i "A" S.A. Oddział w K., Rejon Dystrybucji w S. o wyjaśnienie czy podmioty te posiadają jakąkolwiek dokumentację związaną z realizacją przedmiotowego przyłącza wraz ze złączałem. Wszystkie organy oraz ENERGA-OPERATOR odpowiedziały, iż w swoich zasobach archiwalnych nie posiadają żadnych dokumentów związanych z wykonaniem przedmiotowej inwestycji. Dalej organ wyjaśnił, iż wziął pod uwagę dokumenty przedstawione przez "A" S.A., to jest decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] 1992 r. o ustaleniu lokalizacji, protokół uzgodnienia dokumentacji z Zespołem Uzgodnienia Dokumentacji Urzędu Wojewódzkiego w K., Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] 1993 r. oraz opracowanie zatwierdzone przez Radę Techniczną ZE - Kalisz w dniu 1 kwietnia 1993 r. i na ich podstawie uznał, iż nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej w zakresie wykonania przyłącza energetycznego wraz ze złączem. Zdaniem Inspektora Powiatowego nie mógł on z góry przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnego wykonania przyłącza energetycznego wraz ze złączem, skoro strony postępowania oraz Starosta Słupecki, Burmistrz Miasta S. i Archiwum Państwowe nie posiadają w tym zakresie w swoich zasobach dokumentów. Organ nie może arbitralnie zakładać, że każdy brak dowodów (w szczególności pozwolenia na budowę lub dokumentacji projektowej) stanowi samowolę budowlaną, bowiem takie działanie prowadziłoby do nakładania nadmiernej represji na inwestora. Pierwotne wykonanie przyłącza ponad 20 lat temu spowodowało niemożność uzyskania dokumentacji w niniejszej sprawie z uwagi na zbyt długi upływ czasu. Z tej też przyczyny postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 K.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. W. [...], w S.. Strona podniosła, iż z każdy z mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] wykupił mieszkanie wraz z udziałem w części wspólnej. Z aktów notarialnych wynika, że nieruchomość nie posiada żadnej służebności, nie jest przedmiotem ograniczeń w korzystaniu lub rozporządzaniu, nie jest obciążona obowiązkami wynikającymi z orzeczeń sądowych lub decyzji administracyjnych. W aktach widnieje jedynie zapis zezwalający na korzystanie z działki przez Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji w S.. Dalej strona zauważyła, iż skoro w archiwach jest dokumentacja dotycząca modernizacji elektryfikacji ul. W. to wśród nich winny znajdować się plany przedmiotowego przyłącza. Jeżeli ich nie ma to znaczy, że ich nie wykonano, a przyłącze jest nielegalne. Odwołujący się wskazał nadto, że: - Burmistrz Miasta Słupca nie mógł wydać zgody na przedmiotowe przyłącze gdyż nie był w tym czasie właścicielem posesji ul. W. 42. Właścicielem posesji był wtedy Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Słupeckiego a zarządcą posesji było Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszankowej w S.. W żadnym z tych urzędów nie ma dokumentacji dot. przedmiotowego złącza. Wynika z tego, że nikt nie zgłaszał się o taką zgodę. To również przemawia za tym, że przyłącze jest nielegalne - w zaskarżonej decyzji brak mowy o dokumentach na podstawie których dokonano zinwentaryzowania i naniesienia na mapy przedmiotowego przyłącza, - w aktach notarialnych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. W. brak jakiejkolwiek wzmianki o przedmiotowym przyłączu. Z uwagi na powyższe zdaniem strony należy przypuszczać, iż przedmiotowe przyłącze powstało bez jakiejkolwiek zgody i wykonanych planów na terenie, który nie należy do użytkownika tego przyłącza. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki) decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego uznanie przez Inspektora Powiatowego, że przedmiotowe przyłącze zostało zrealizowane w sposób legalny było przedwczesne. Inspektor Wojewódzki zauważył, że w posiadanych przez Starostwo Powiatowe w S. rejestrach i ewidencjach udzielonych pozwoleń na budowę nie znaleziono żadnych zapisów i danych na temat przedmiotowego przyłącza. Ponadto ze znajdujących się w aktach sprawy organu I instancji dokumentów (przedłożonych przez właściciela przyłącza) nie wynika, iż dotyczą one przedmiotowego przyłącza energetycznego wraz ze złączem. Przedłożona decyzja Burmistrza Miasta S. nr [...] z dnia [...] 1993 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na modernizacji linii kablowych i napowietrznych niskiego i średniego napięcia oraz budowie dwóch stacji transformatorowych na terenie miasta S. jest niekompletna. W aktach sprawy organu I instancji brak jest mapek o których mowa w w/w decyzji. Z tego też względu nie ma możliwości ustalenia, czy przywołana decyzja Burmistrza Miasta S. obejmowała budowę przedmiotowego przyłącza, gdyż z jej treści to nie wynika. Ponadto w decyzji Burmistrza Miasta S. wskazano, iż inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę przed rozpoczęciem robót. Z kolei poczynione przez Inspektora Powiatowego ustalenia przemawiają za uznaniem, iż inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę. Powyższe okoliczności w ocenie organu odwoławczego wywołują poważne wątpliwości, co do legalności wykonanego przyłącza wraz ze złączem. Dalej Inspektor Wojewódzki zauważył, że projekt budowlany, na który powołuje się organ I instancji nie jest kompletny. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się wyłącznie pierwsza strona projektu "[...]etap I modernizacja sieci elektroenergetycznej SN-15 kV i nn- 0,4 kV wyprowadzenia linii kablowych ze stacji transformatorowych projektowanych A - przy ul. K. W-246 przy ul. P. oraz istniejących W-241; W-245; W-247; W-248; W-477; W-487; W-591; W-641 oraz W-719." Z powyższego względu w ocenie WWINB nie można ustalić, czy przywołany projekt budowlany dotyczy zrealizowanego przyłącza wraz ze złączem. Ponadto brak jest dowodu, który przemawiałby, iż przedmiotowy projekt budowlany został zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, iż w prowadzonych rejestrach dotyczących wydanych pozwoleń na budowę brak jest adnotacji, iż inwestor takie pozwolenie uzyskał, w ocenie organu odwoławczego należy przyjąć, iż przedmiotowe przyłącze wraz z złączem powstało w wyniku samowoli budowlanej. Brak było zatem przesłanek z art. 105 § 1 K.p.a. do umorzenia prowadzonego postępowania. Według Inspektora Wojewódzkiego rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, organ I instancji winien ustalić datę zrealizowanego przyłącza wraz z złączem i w związku z tym podjąć odpowiednią procedurę legalizacyjną. Skargę na powyższą decyzję wniosła "A" S.A. w G. Oddział w K. podnosząc, iż okoliczność, że ani skarżący ani Archiwum Państwowe w Poznaniu nie posiadają dokumentów dotyczących wykonania przyłącza energetycznego wraz ze złączem znajdującego się na działce nr [...] w S., pobudowanego w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, nie przesądza o tym, że była to samowola budowlana, tym bardziej, że zachowała się dokumentacja związana z lokalizacją inwestycji, projektem budowlanym oraz naniesieniem przyłącza na mapę ewidencyjną. Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem skargi jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji uznał, iż Inspektor Powiatowy wydając decyzję z dnia [...] 2015 r. umarzającą postępowanie naruszył przepis art. 105 § 1 K.p.a. bowiem brak jest podstawy do uznania, iż postępowanie w sprawie legalności wykonania przyłącza energetycznego wraz ze złączem, stanowiącego własność "A" S.A. Oddział w K., znajdującego się na działce [...] stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej w S., przy ul. W. 42. jest bezprzedmiotowe. Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, iż przedmiotowe przyłącze nie zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu organ I instancji nie wyczerpał wszelkich środków zmierzających do ustalenie czy przyłącze to zostało wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili jego realizacji. W pierwszym rzędzie zauważyć, iż brak jest w aktach sprawy dokumentacji potwierdzającej twierdzenie organu I instancji, iż przyłącze zostało zrealizowane w latach 1993-1994. Jak słusznie zauważył Inspektor Wojewódzki z przedłożonych przez "A" S.A. dokumentów, to jest decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Miasta S. z 9 marca 1993 r. i fragmentów dokumentacji projektowej (projektu technicznego) nie wynika, iż dokumenty te dotyczą inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego przyłącza. Brakuje chociażby stanowiących załączniki do decyzji lokalizacyjnej map, któryby pozwoliły ustalić czy decyzja ta w ogóle dotyczyła budowy przedmiotowego przyłącza. Ponadto, zauważyć należy, iż decyzja lokalizacyjna z 9 marca 1993 r. nie uprawniała inwestora do realizacji inwestycji, a stanowi jedynie jeden z elementów procesu budowlanego w ramach którego w oparciu m.in. o tą decyzję inwestor winien uzyskać stosowane pozwolenie na budowę. Istnienie tej decyzji nie oznacza zatem, iż inwestor uzyskał stosowne pozwolenie na budowę. Reasumując, trzeba się zgodzić z organem odwoławczym, iż przedłożone przez "A" S.A. w G. niekompletne dokumenty nie są wystarczające aby stwierdzić, że przedmiotowe przyłącze wykonano w ramach inwestycji, której dotyczą i zrealizowano je zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wykonania przepisami. Zauważyć, należy, iż dla ewentualnego przesądzenia faktu samowoli budowlanej w niniejszej sprawie, decydujące znaczenie ma ustalenie okresu budowy spornego przyłącza wraz ze złączem i skonfrontowanie ustalonej daty budowy z obowiązującymi w okresie budowy przepisami prawa materialnego dla sprawdzenia, czy na budowę spornego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Dopiero po ustaleniu daty wykonania przedmiotowego przyłącza kolejnym krokiem jest ustalenie, czy jego budowa była legalna. Zdaniem Sądu organ I instancji nie podął stosownych działań aby w jednoznaczny sposób ustalić czas realizacji przedmiotowego przyłącza. Co prawda w protokole oględzin z dnia 27 sierpnia 2014 r. stwierdzono, iż przyłącze to widnieje na mapie inwentaryzacyjnej z 16 marca 1995 r. jednak w aktach brak jest tej mapy. Znajduje się w nich jedynie mapa sporządzona do celów projektowych z dnia 17 lipca 2014 r. Zatem trudno zweryfikować w oparciu o stosowną dokumentację twierdzenia, iż przyłącze istniało już w marcu 1995 r. Z akt sprawy nie wynika także aby organ I instancji podjął inne czynności zmierzające do ustalenia daty i okoliczności budowy przedmiotowego przyłączą. Zgodnie z art. 75 K.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a zatem nie tylko dokumenty, ale i zeznania świadków, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach, mapy, fotografie, przy czym każdy z takich dowodów miałby równą moc dowodową. W szczególności organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadków, np. mieszkańców budynku przy ul. W. [...] lub właścicieli działek nr [...] i [...] do których poprowadzono przedmiotowe przyłącze, na okoliczność daty i okoliczności jego realizacji. Ustalenie daty realizacji przyłącza i trybu w jakim winien on być zrealizowany może również umożliwić odszukanie informacji w rejestrach i archiwach właściwych organów dotyczących realizowanej inwestycji. Zauważyć w tym miejscu także należy, iż Inspektor Powiatowy zwracając się do różnych organów i archiwów prosił o udzielenie informacji dotyczącej ściśle przyłącza na działce [...], nie zwrócił się natomiast z pytaniem czy organy te posiadają jakiekolwiek informacje lub dokumenty dotyczące realizacji inwestycji w ramach której, według “A", wykonano przedmiotowe przyłącze to jest w inwestycji polegającej na "modernizacji sieci elektroenergetycznej SN-15 kV i nn- 0,4 kV wyprowadzenia linii kablowych ze stacji transformatorowych projektowanych A - przy ul. K. W-246 przy ul. P. oraz istniejących W-241; W-245; W-247; W-248; W-477; W-487; W-591; W-641 oraz W-719. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, iż niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez tego pozwolenia. Samowoli budowlanej nie można bowiem domniemywać. Niemniej organy nadzoru budowlanego winny podjąć wszelkie czynności zmierzające do ustalenia czy takie pozwolenie było wymagane i czy zostało wydane. W ocenie Sądu dopiero po wyczerpania wszelkich dostępnych środków dowodowych Inspektor Powiatowy mógłby stwierdzić, iż wobec niemożliwości ustalenia czy inwestycje została zrealizowana w warunkach samowoli należy umorzyć postępowanie nadzorcze. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy i co najmniej zbyt wcześnie założył, że przedmiotowe przyłącze wraz ze złączem nie zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym decyzja Inspektora Powiatowego była dotknięta naruszeniem art. 7 , 77 i 80 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. Sąd nie podziela zapatrywania Inspektora Wojewódzkiego, że w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy należy uznać, iż przedmiotowa inwestycja została niewątpliwie zrealizowana w warunkach samowoli, niemniej zgadza się, że nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania, a organ I instancji powinien ustalić dokładną datę zrealizowania przyłącza wraz ze złączem. Zasadnie zatem organ odwoławczy zastosował w przedmiotowej sprawie przepis art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.