II OW 78/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego a Prezydentem Miasta Elbląg w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M.S. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w części dotyczącej przetwarzania odpadów o kodach: 15 01 04, 16 08 01 i 16 08 03 postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Elbląg jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. Marszalek Województwa Warmińsko-Mazurskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Elbląg o wskazanie organu właściwego do załatwienia wniosku M.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach 15 01 04 w procesie R4 i R5 oraz odpadów o kodach 16 08 01 i 16 08 03 w procesie R4 i R12, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Elbląg jako organu właściwego do załatwienia ww. wniosku w podanej części, zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 26 lutego 2015r. M.S. wystąpił do Prezydenta Miasta Elbląg o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach 16 01 22, 17 04 10* i 17 04 11 w procesie R4 i R12, odpadów o kodzie 15 01 04 w procesie R4 i R5 oraz odpadów o kodach 16 08 01 i 16 08 03 w procesie R4 i R12. Wniosek ten został przekazany wnioskodawcy. Zdaniem Marszałka Województwa nie jest on organem właściwym w sprawie do załatwienia wniosku strony w odniesieniu do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach 15 01 04 w procesie R4 i R5 oraz odpadów o kodach 16 08 01 i 16 08 03 w procesie R4 i R12, albowiem przetwarzanie tych odpadów odbywa się w dwóch odrębnych instalacjach, w tym w składającej się z czterech podzespołów (rozdrabniacz, separator magnetyczny, przenośnik taśmowy odbiorczy, przenośnik taśmowy wznoszący) linii do przetwarzania opakowań z metalu (15 01 04) oraz w urządzeniu technicznym (składającym się z piły mechanicznej do metali oraz granulator) do przetwarzania katalizatorów (16 08 01, 16 08 03), niepowiązanych technologicznie z instalacją do odzysku kabli (czyli odpadów o kodach 17 04 10* i 17 04 11) i niestanowiących przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zarówno Prezydent Miasta Elbląg jak i Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego uznają się za organ niewłaściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tych instalacjach. Nadto organ wskazał, że wprawdzie strona na działce nr [...] eksploatuje instalację – stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji (obecnie w oparciu o decyzję Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r.), która zgodnie z § 2 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jednak z wniosku z dnia 26 lutego 2015 r. nie wynika powiązanie technologiczne wymienionych w tym wniosku linii technologicznych oraz stacjonarnego urządzenia technicznego ze stacją demontażu. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 24 lipca 2015 r. Prezydent Miasta Elbląg wskazał Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego jako organ właściwy do załatwienia wniosku strony w części dotyczącej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach 15 01 04 w procesie R4 i R5 oraz odpadów o kodach 16 08 01, 16 08 03 w procesie R4 i R12. Powołując się na normę art. 46 ust. 2 i ust. 6 ustawy o odpadach Prezydent podniósł, że odpady o wymienionych wyżej kodach oraz odpady niebezpieczne także objęte przedmiotowym wnioskiem przetwarzane są na stacji demontażu pojazdów lub na linii technologicznej w miejscu przetwarzania odpadów, a zatem w jednym miejscu. Organ wskazał także, że przedmiotowe odpady o kodach 17 04 10*, 16 08 01 i 16 01 22 powstają w wyniku przetwarzania pojazdów, a cała instalacja jest ze sobą powiązana technologicznie. Natomiast odpady o kodzie 15 01 04 (opakowania z metali) nie są wytwarzane w trakcie procesu przetwarzania pojazdów, tylko są sprowadzone, jednakże przetwarzane są na tym samym terenie co pozostałe odpady. Takie stanowisko, zdaniem Prezydenta, nie stoi więc w sprzeczności z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Ze sporem negatywnym mamy do czynienia wówczas, gdy żaden z organów nie uznaje się za właściwy do załatwienia wniosku strony. I z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach ustanawia zasadę, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenia przetwarzanie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2 tego artykułu). Organy właściwe wskazane są w ust. 3 i 4 art. 41 ustawy o odpadach. Zasadą jest, że organem właściwym jest starosta (ust. 3 pkt 2), natomiast wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach organem właściwym jest marszałek województwa (ust. 3 pkt 1 lit. a – c), bądź regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 4). Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje: a) przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) odpady inne niż niebezpieczne poddawane odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych i instalacje określone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 13 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. określa przedsięwzięcia jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zaś rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony o zezwolenie na przetwarzanie odpadów o kodach 15 01 04, 16 08 01 i 16 18 03 należy do kompetencji starosty. W sprawie niesporne jest, że strona domagająca się zezwolenia na przetwarzanie powyższych odpadów prowadzi na tym samym terenie stację demontażu pojazdów oraz skup złomu stalowego. Odpady pozyskiwane są częściowo z demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a częściowo z innych źródeł "od ludności i firm", z tym że puszki stalowe po produktach spożywczych wyłącznie z innych źródeł. Prezydent Miasta Elbląg nie zakwestionował twierdzeń Marszałka Województwa, że przedmiotowe odpady będą przetwarzane w dwóch odrębnych instalacjach w postaci linii do przetwarzania opakowań z metalu oraz urządzenia do przetwarzania katalizatorów i nie są technologicznie powiązane z linią do przetwarzania odpadów niebezpiecznych, które również były przedmiotem wniosku strony, a w stosunku do których Marszałek Województwa uznał się za właściwy. Jednakże, zdaniem Prezydenta, skoro przetwarzanie spornych odpadów odbywać się będzie na terenie stacji demontażu pojazdów, a więc w miejscu gdzie przetwarzane będą także opady niebezpieczne, to świadczy to o właściwości Marszałka Województwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższego stanowiska, w realiach tej konkretnej sprawy, nie można podzielić. Rację należy przyznać Prezydentowi Miasta Elbląg, że instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych są zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.). Jednakże sporne odpady nie będą przetwarzane na tej instalacji, ale w dwóch niezależnych instalacjach – jedna do przetwarzania odpadów o kodzie 15 01 04, a druga do przetwarzania odpadów o kodach 16 08 01 i 16 18 03. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że z samego faktu, iż na danym terenie znajdują się instalacje do przetwarzania odpadów będące we właściwości rzeczowej marszałka województwa – tak jak w niniejszej sprawie instalacja do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i stacja demontażu pojazdów – to właściwość tego organu zostanie niejako "rozciągnięta" także i na inne instalacje, które gdyby nie znajdowały się na tym terenie, nie zostałyby zakwalifikowane do właściwości rzeczowej tego organu jako niemieszczące się w ramach zakreślonych art. 41 ust. 1 lit. a-c ustawy o odpadach. Niekwestionowane jest przecież, że instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego, zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.). Takiego zabiegu przy wniosku strony dotyczącym zezwolenia na przetwarzanie odpadów ustawodawca nie przewidział, a skoro tak to przepisów o właściwości rzeczowej marszałka województwa jako stanowiących wyjątek od reguły nie można interpretować rozszerzająco. Zaś przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie może być w tej sprawie zastosowany. W orzecznictwie wyrażono pogląd, który Sąd rozpoznający tę sprawę podziela, iż przepis ten dotyczy jedynie posiadacza odpadów, który składając wniosek skorzystał z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, tj. kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać, na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem. To od wnioskodawcy zależne jest jaką formę nada swojemu wnioskowi, tj. czy wystąpi z jednym wnioskiem obejmującym zbieranie i przetwarzanie odpadów, czy z dwoma osobnymi wnioskami w różnych sprawach. Tym samym przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach odnosi się do wydania jednego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów (porównaj: postanowienie NSA z 20 maja 2015 r. II OW 214/14, npubl.). A w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Bezspornie bowiem wniosek strony dotyczy zezwolenia jedynie na przetwarzanie odpadów. Nie można także uznać, że o technologicznym powiązaniu instalacji demontażu pojazdów i instalacji do przetwarzania katalizatorów, będzie decydował fakt, iż w jakieś części katalizatory te będą pozyskiwane w wyniku demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji na przedmiotowej stacji demontażu pojazdów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że właściwym do rozpatrzenia wniosku strony o wydanie zezwolenia na przetwarzanie przedmiotowych odpadów, jest starosta. Zaś w miastach na prawach powiatu funkcje starosty wykonuje prezydent miasta. Takim miastem na prawach powiatu jest Elbląg (patrz: załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. Nr 103, poz. 652, w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.