II OSK 309/14

Dnia 7 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 590/13 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 maja 2013 r. nr ... w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz B. Sp. z o.o. w P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 590/13 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 maja 2013 r. znak: ... w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 13 maja 2013 r., po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. W., Z. P., T. S. i M. W. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 14 lutego 2013 r. znak ... określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża wapieni i gez jurajskich ze złoża Z. – W. przewidzianego do realizacji na działkach o nr ewidencyjnych: (...) w miejscowości Z., gmina P. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji zakończone decyzją z dnia 14 lutego 2013 r. Wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 424/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę B. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej powoływane też jako SKO w K.) z dnia 8 kwietnia 2011 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy P. z dnia 31 stycznia 2011 r. znak: ... w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał przede wszystkim na konieczność weryfikacji raportu i określił szczegółowo zakres tej weryfikacji. Ponadto podkreślił, że konieczne jest także ustalenie wszystkich osób mających interes prawny w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazał, że właściciele działek o nr ewidencyjnych: (...) położonych w zachodniej części wyznaczonego terenu górniczego, wykraczającej poza zasięg własności inwestora są stronami niniejszego postępowania, co oznacza obowiązek organu zapewnienia im udziału w tym postępowaniu stosownie do art. 10 k.p.a. Sąd uznał, że wszelkie doręczenia powinny być dokonywane stronom w trybie art. 39 i nast. k.p.a., nie zaś w drodze publicznych obwieszczeń, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponownie w dniu 19 sierpnia 2011r. Wójt Gminy P. decyzją znak: ... ustalił na wniosek B. Sp. z o.o. w P. środowiskowe uwarunkowania dla opisanego wyżej przedsięwzięcia, ale powtórnie SKO w K. decyzją z dnia 28 listopada 2011r. uchyliło w/w decyzję Wójta P. WSA w K. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 54/12, wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. oddalił skargę B. Sp. z o. o. w P. na decyzję SKO w K. z dnia 28 listopada 2011r. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie nie ustalono prawidłowo stron postępowania i konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem wszystkich prawidłowo ustalonych stron postępowania. W związku z powyższym Sąd uznał za niecelowe odnoszenie się do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu I instancji. Od wyroku WSA w K. z dnia 17 maja 2012 r. skargę kasacyjną złożyła B. Sp. z o.o. w P.. W rozpoznawanej obecnie sprawie, Wójt Gminy P. opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 lutego 2013 r. po raz kolejny określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża wapieni i gez jurajskich ze złoża Z. – W. SKO w K. uchylając decyzją z dnia 13 maja 2013 r. powyższą decyzję Wójta Gminy i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji wskazało, że organ pierwszej instancji nie może ponownie prowadzić postępowania z wniosku inwestora w sytuacji, gdy dotychczas nie została rozpoznana skarga kasacyjna dotycząca tej samej sprawy. Ponadto ze wstępnej analizy akt wynika, że uchybienia prawa materialnego i procesowego wskazane zarówno przez Sąd jak i organ odwoławczy w decyzjach z dnia 8 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 19 sierpnia 2011 r. nie zostały wyeliminowane decyzją organu pierwszej instancji. Tym samym nie stosując się do się do oceny prawnej Sądu, organ pierwszej instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. Zdaniem organu odwoławczego skoro aktualnie do rozpoznania pozostaje skarga kasacyjna od wyroku wydanego w tej sprawie przez WSA w K. w dniu 17 maja 2012 r., to w przypadku jej uwzględnienia powstanie sytuacja, gdy w obrocie prawnym będą funkcjonowały dwie decyzje administracyjne organu I instancji dotyczące tej samej sprawy, co jest prawnie niedopuszczalne i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu odwoławczego niezbędne jest uprzednie rozpoznanie przez NSA skargi kasacyjnej wniesionej przez B. sp. z o.o., dlatego konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 lutego 2013 r. i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji zakończonego wydaniem tej decyzji. Skargę na decyzję SKO w K. z dnia 13 maja 2013 r. wniosła B. sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzucając naruszenie art. 28, art.7 i 77 § 1 k.p.a., art. 127 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., art. 32 i 33 § 2 kpa., art. 75 § 1 w zw. z art.7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.,10 § 1 k.p.a. w zw. z art.140 k.p.a., art.134 w zw. z art.129 § 2 k.p.a. i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożyło kilkaset osób, ale przymiot strony w tej sprawie spośród odwołujących się przysługuje jedynie M. W. działającemu przez pełnomocnika B. W., Z. P., T. S., którzy złożyli podpisy na wspólnym odwołaniu mieszkańców sołectwa Z. Wskazało także, że M. W. upoważnił ojca B. W. do złożenia odwołania w dniu 25 lutego 2013 r., a więc przed datą złożenia podpisu na odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało jej uchyleniem na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a." Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącemu, że organ odwoławczy nie zbadał czy odwołujący się posiadają interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy. Obowiązkiem tego organu było zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania odwoławczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się - umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do stwierdzenia, że przymiot strony w tym postępowaniu - jak to wskazał Sąd w wyroku z dnia 8 września 2011 r. - przysługuje właścicielom działek o nr ew. (...), a także innym podmiotom, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stąd też w ocenie SKO w K., przymiot strony w tej sprawie przysługuje także podmiotom mającym tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ będą narażone na jego oddziaływanie. W związku z tym organ II instancji rozpoznał odwołanie mieszkańców Z. – M. W., Z. P., T. S. i M. W., którzy złożyli podpisy na wspólnym odwołaniu mieszkańców Z. (k.399-389 akt adm.). To stanowisko organu odwoławczego nie zostało jednak poparte żadnymi dowodami. Jak wynika z akt sprawy, osoby te w dniu wydania zaskarżonej decyzji złożyły pisemne oświadczenia, które stały się podstawą przyjęcia przez organ odwoławczy, że posiadają one przymiot strony w rozumieniu art.28 K.p.a. Zdzisław Pałys oświadczył, że jest właścicielem działki nr ... po zmarłej matce M. P. M. W. oświadczył, że jest właścicielem działki nr ...,ewidencja gruntów jest nieaktualna, toczy się postępowanie sądowe sygn. akt VIII Ns 757 757/12 o uznanie go za właściciela tej działki. T. S. oświadczyła, że jest właścicielem działki nr ..., ewidencja gruntów jest nieaktualna, toczy się postępowanie spadkowe po jej dziadku i wskazała sygnatury spraw toczących się przed sądem powszechnym, odnośnie M. W. tylko z wypisu z gminnego skorowidza działek wynika, że jest on współwłaścicielem działki nr ew. ... Powyższe oświadczenia w ocenie Sądu pierwszej instancji nie były wystarczające do uznania, że odwołujący się mają legitymację do wniesienia środka odwoławczego, ponieważ żadne z nich nie daje podstawy do przyjęcia, że ich autorom przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonej na obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W aktach sprawy brak nawet wypisu z ewidencji gruntów dot. w/w działek, nie wyjaśniono czego dotyczą postępowania sądowe na jakie powoływali się odwołujący, nie sprawdzono tytułu własności M. W. do działki nr ew ... Organ odwoławczy nie wyjaśnił także położenia tych działek w stosunku do terenu planowanej inwestycji i jej odziaływania na teren tych nieruchomości. Dysponował przy tym całym materiałem sprawy, ponieważ jak wynika z akt administracyjnych, NSA na żądanie organu przesłał mu w dniu 9 maja 2013 r. do wglądu akta administracyjne ze sprawy dotyczącej skargi kasacyjnej od wyroku wydanego przez WSA w K. w sprawie II SA/Ke 54/12 (k.497 akt adm.) Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie można wykluczyć, że osoby których rozpoznano odwołanie mają przymiot strony w tej sprawie, jednak organ odwoławczy, w ogóle nie wyjaśnił, czy spełniają one przesłanki z art.28 K.p.a. naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 K.p.a. zobowiązujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Gdyby nawet przyjąć, że w/w odwołujący się mają przymiotu strony i organ odwoławczy mógł przystąpić do ponownego rozpatrzenia tej sprawy, to i tak zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą skutkującą koniecznością jej uchylenia. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest art.138 §1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Artykuł art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. in fine, wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania tego organu. Umorzenie postępowania organu pierwszej instancji jest jednak możliwe tylko w sytuacji, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 § 1 K.p.a. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją, organ odwoławczy jest obowiązany rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji pierwszoinstancyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do rozpoznania sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, bądź też nie było podstaw do rozpoznania sprawy przed tym organem I instancji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił w czym upatruje bezprzedmiotowość postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził tylko, że aktualnie pozostaje do rozpoznania skarga kasacyjna inwestora od wyroku WSA w K. z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie II SA/Ke 54/12 (sygn. akt II OSK 2181/12) i jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uwzględni skargę kasacyjną, to powstanie sytuacja, gdy w obrocie prawnym będą funkcjonowały dwie decyzje organu I instancji dotyczące tej samej sprawy, co jest prawnie niedopuszczalne i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli założyć, że organ odwoławczy bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie upatruje w możliwości uchylenia przez NSA w/w wyroku WSA w Kielcach i przyszłych konsekwencji prawnych z tym związanych w postaci nieważności decyzji organu pierwszej instancji, to stwierdzić należy, że jest to pogląd całkowicie wadliwy. Podkreślić należy, że bezprzedmiotowość w rozumieniu art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 §1 K.p.a. jest wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być zakończona decyzją, a nie wtedy gdy wydanie decyzji jest zbędne. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie ma przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja rozstrzygająca tę sprawę, przeciwnie – poprzednia decyzja organu pierwszej instancji z dnia 19 sierpnia 2011 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, a sąd pierwszej instancji oddalił skargę inwestora na decyzję kasacyjną SKO w K. Fakt, że wyrok sądu pierwszej instancji nie jest jeszcze prawomocny, ponieważ wniesiono od niego skargę kasacyjną, nie czyni postępowania organu pierwszej instancji bezprzedmiotowym. Obecnie mamy zatem sytuację, że w obrocie prawnym funkcjonuje jedna nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygająca niniejszą sprawę co do istoty. Oczywiście, że bardziej pożądanym stanem byłoby poczekanie przez Wójta Gminy P. na rozpoznanie skargi kasacyjnej w tej sprawie przez NSA, ale z drugiej strony nie ma aktualnie prawnych przeszkód, aby organ I instancji po uchyleniu jego decyzji, ponownie rozpoznał sprawę i wydał rozstrzygnięcie. Odnosząc się do obaw organu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nawet gdyby NSA uwzględnił skargę kasacyjną inwestora i uchylił zaskarżony wyrok WSA w Kielcach przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, to istniejące prawne rozwiązania procesowe umożliwiają zarówno sądowi administracyjnemu jak i organowi administracji publicznej likwidację stanu, gdy w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje organu I instancji rozstrzygające tożsamą sprawę. Zwrócić też należy uwagę, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy rozstrzygnął o całości sprawy prowadzonej z wniosku B. sp. z o.o., która przecież w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej jest kontrolowana przez NSA. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja umarzająca postępowanie w tej sprawie nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, jest decyzją o znaczeniu procesowym, dlatego niedopuszczalnym było (nawet nie mające żadnego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji) , stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji art.153 P.p.s.a. Ma rację skarżący, że w sprawie doszło do naruszenia art.10 § 1 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ odwoławczy nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych przez organ odwoławczy w dniu wydania decyzji, oświadczeń odwołujących w przedmiocie tytułu prawnego do nieruchomości (k. 502-509 akt.adm), które były jedyną podstawą do przyjęcia przez ten organ, że wnoszący odwołanie mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez: - błędne przyjęcie, że Kolegium z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i nie orzekło co do istoty sprawy umarzając postępowanie pierwszej instancji; - poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium nie wyjaśniło czy osoby składające odwołanie mają przymiot stron a tym samym spełniają przesłanki art. 28 K.p.a., czym rzekomo naruszyło obowiązki z art. 7 i art. 77 K.p.a., podczas gdy Kolegium zbadało status podmiotów składających odwołanie. Wskazując na powyższe okoliczności skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a w związku z art. 105 § 1 K.p.a., bowiem rację ma Sąd I instancji, że w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, która miałaby wynikać z okoliczności zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na mocy której uchylono decyzję organu I instancji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji we wcześniej prowadzonym postępowaniu w tej sprawie. Podnoszona przez Kolegium możliwość uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniejszej decyzji tego Kolegium, co mogłoby spowodować istnienie w obrocie prawnym dwóch decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji dla tego samego podmiotu i tego samego zamierzenia, nie czyniło tego postępowania bezprzedmiotowym. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub części to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy, na przykład w sytuacji śmierci jedynej strony postępowania, w stosunku do której było prowadzone postępowanie, a potencjalne uprawnienia lub obowiązki zmarłej strony nie przechodzą na jej następców prawnych. Z kolei bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym ma między innymi miejsce wówczas, gdy nie ma sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Przykładem tego rodzaju bezprzedmiotowości może być brak regulacji prawnej dającej podstawę do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie można było przyjąć, że ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania, bowiem w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie było w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydanie w przyszłości wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, który niewątpliwie mógł mieć wpływ na tok postępowania administracyjnego w sprawie, z całą pewnością nie mogło być uznane za zdarzenie prawne czyniące postępowanie administracyjne w sprawie bezprzedmiotowym. Na datę orzekania w sprawie organ jest zobowiązany ustalić czy zachodzi okoliczność czyniąca to postępowanie bezprzedmiotowym ,a wymieniona wyżej okoliczność tej bezprzedmiotowości nie powoduje . Chybiony jest także drugi zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a i 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie zbadał czy osoby odwołujące się mają status strony w sprawie. Na wstępie wskazać należy, że powołany w zarzucie skargi art. 77 K.p.a. zbudowany jest z kilku jednostek redakcyjnych, bo z czterech paragrafów. Autor skargi kasacyjnej nie zadał jednak sobie trudu wskazania precyzyjnego, jaki przepis zaskarża. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, którą normę zawartą w tym artykule skarżące kasacyjnie Kolegium ma na myśli. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. jest trudny do zweryfikowania. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że rację ma Sąd I instancji, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 28 K.p.a. W aktach administracyjnych nie ma map, ewentualnie innych dowodów, dostatecznie precyzyjnie obrazujących położenie działek odwołujących się względem terenu inwestycji. Dołączenie do akt administracyjnych kserokopii faxu z wydruku z ewidencji gruntów, według której odwołujący się mieliby być właścicielami lub współwłaścicielami określonych działek nie było wystarczające dla przesądzenia, że w/w mają przymiot stron w sprawie. Niezależnie bowiem od tego, że w większości przypadków dane osób odwołujących się nie znajdują na się na dołączonym wydruku z ewidencji gruntów, bowiem twierdzą one, że są następcami prawnymi osób wymienionych w tym wydruku, to nie można było ustalić jakie jest położenie, działek wskazanych w wydruku z ewidencji gruntów, względem terenu planowanej inwestycji. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.