I SA/Sz 746/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi P.F. "S " na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz niepublicznych szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oddala skargę. 1. W dniu 30 kwietnia 2014 r. Rada Miejska w Białogardzie - dalej powoływana jako: "Rada", podjęła uchwałę nr LII/379/2014 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz niepublicznych szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2014 r. poz. 2169). W uchwale tej ustalono, tryb udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i osób prowadzących wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r.o systemie oświaty oraz niepublicznych szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych na obszarze miasta Białogard. Uchwała reguluje także tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji. 2. Pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. – dalej powoływana jako: "Spółka" lub "Skarżąca", w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "u.s.g." – wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że Rada dopuściła się przekroczenia upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) – dalej powoływanej jako: "u.s.o." do ustalenia w akcie prawa miejscowego trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez niepubliczne szkoły poprzez określenie w zaskarżonej uchwale uprawnienia osób przeprowadzających kontrolę do sporządzania przez nie kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów, jako naruszającego przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. 3. Uchwałą nr VII/56/2015 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (doręczoną Spółce w dniu 6 maja 2015 r.) Rada odmówiła uwzględnienia żądania zamieszczonego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i uznała wezwanie za bezzasadne. Argumentując zajęte w uchwale stanowisko, Rada wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 503/13, zgodnie z którym ustalanie trybu kontroli należy do sfery upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. NSA wyjaśnił, że gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wstępu do szkół i prawo wglądu w dokumentację, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Wobec tego przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, że mocą jej przepisów, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty poddane kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też polegać na obowiązku złożenia wyjaśnień. Takie zapisy zawarte w uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 u.s.o. W treści uzasadnienia Rada powołała także orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady nr LII/379/2014 z dnia 30 kwietnia 2014 r., Skarżąca wniosła o: – stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie 10 ust. 1 pkt 2 in fine, w zakresie w jakim, w toku kontroli osoba prowadząca kontrolowane przedszkole tub szkołę albo dyrektor przedszkola lub szkoły obowiązani są do umożliwienia sporządzania kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów, – stwierdzenie, że uchwała w unieważnionym zakresie nie podlega wykonaniu, – zasądzenie od Rady na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3f u.s.o., w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o., poprzez przekroczenie przez organ zakresu upoważnienia ustawowego i przyznanie dodatkowych kompetencji osobom upoważnionym do kontroli, które to uprawnienia nie mają oparcia, w treści normy prawnej o charakterze ustawowym. Uzasadniając skargę Skarżąca wskazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady nr LII/379/2014 z dnia 30 kwietnia 2014 r., albowiem uchwała ta nakłada na nią dodatkowe, nie wynikające z przepisów u.s.o., obowiązki polegające na umożliwieniu osobom kontrolującym wykonywanie kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów. Zdaniem Skarżącej uchwała należy do kategorii aktów, o których mowa w treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że do niniejszej sprawy zastosowanie ma przepis art. 52 § 4 ww. ustawy, a nie wbrew stanowisku Rady, art. 52 § 3 ww. ustawy. Skarżąca podkreśliła, że powyższa okoliczność przesądza, o tym że wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa nie musiało zostać wykonane, w terminie o którym mowa w art. 52 § 3 ww. ustawy. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Rady, że uchwały Rady nr LII/379/2014 z dnia 30 kwietnia 2014 r. w zaskarżonej części nie narusza normy prawnej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 90 ust. 3f u.s.o. Wyjaśniając przyjęte stanowisko, wskazała że uprawnienia kontrolujących zostały jasno i precyzyjnie określone w treści art. 90 ust. 3f u.s.o., zaś z drugiej strony ustawodawca nie upoważnił rady gminy (rady miejskiej) do jakiegokolwiek modyfikowania tych uprawnień kontrolnych, zatem uznać należy, że zapis § 10 ust. 1 pkt 2 in fine uchwały Rady nr LII/379/2014 z dnia 30 kwietnia 2014 r., nie ma wystarczającego umocowania w upoważnieniu ustawowym. Brak ustawowego umocowania w tym zakresie, przesądza o braku intencji racjonalnego ustawodawcy do wyposażania osób kontrolujących w przedmiotowe kompetencje. Dodatkowo, Skarżąca przywołała wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1589/12. Końcowo, Skarżąca odniosła się do art. 286 § 1 Ordynacji podatkowej i skomentowała jego treść w związku z określonym przez niego zakresem dopuszczonych przez ustawodawcę czynności kontrolnych. Zdaniem Skarżącej, powyższe dowodzi, że ustawodawca rozmyślnie ograniczył uprawnienia organu stanowiącego gminy do rozszerzenia katalogu kompetencji osób kontrolujących o możliwość sporządzania przez nich kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów. 5. W odpowiedzi na skargę Rada stwierdziła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przesądza o tym dotychczasowe i utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 503/13, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1609/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 6/15). Ponadto, w uzasadnieniu Rada wskazała, że organ prowadzący niepubliczne szkoły ma obowiązek nie tylko biernie znosić sporządzanie kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów kontrolowanej szkoły przez osoby przeprowadzające kontrolę, ale może być także zobowiązany do aktywnego zachowania, a więc do sporządzania przez pracowników szkoły takich kopii, odpisów i wyciągów, a nawet dalej - do sporządzania zestawień i obliczeń z tych dokumentów, czyli nie tylko ekstensywnego odwzorowania treści istniejących dokumentów szkoły, ale wytworzenia nowych dokumentów opartych na tych dokumentach w postaci zestawień (obliczeń). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zarzut naruszenia art. 90 ust. 3f w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o., poprzez przekroczenie przez organ zakresu upoważnienia ustawowego i przyznanie dodatkowych kompetencji osobom upoważnionym do kontroli, które to uprawnienia nie mają oparcia, w treści normy prawnej o charakterze ustawowym nie zasługuje na uwzględnienie. 6. Sąd orzekający w składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt II GSK 503/13) i wskazuje, ustalenie trybu kontroli należy do sfery upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. Dla oceny legalności regulacji uchwały kwestionowanych w skardze w ramach rozpatrywanego zarzutu, nie bez znaczenia jest, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w upoważnienie do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Wobec tego Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też polegać na obowiązku złożenia wyjaśnień, a takie regulacje zawarte w uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 u.s.o. Tym samym określenie powyższych obowiązków w uchwale nie naruszało delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. 7. Podnieść zatem należy, iż przepisy art. 90 ust. 3e-3g u.s.o. regulują kontrolę prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Unormowania te nie ograniczają jednakże możliwości organizowania kontroli i związanych z nią dokumentacji. Kontrola musi pozwolić na jak najlepsze zbadanie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków publicznych przez podmiot kontrolujący. Gdyby przyjąć, jak żąda tego Skarżąca, że prawo kontroli wykorzystania dotacji ma być realizowane wyłącznie przez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkoły, placówki, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Przepis art.90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty określa wyłącznie ustawowe uprawnienia podmiotów kontrolujących. W ramach delegacji ustawowej dopuszczalne jest natomiast określenie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Umożliwienie żądania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji oraz zestawień i obliczeń opartych na dokumentach pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego – i w tym zakresie Sąd orzekający w sprawie podziela ocenę prawną wyrażoną przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. (sygn. akt I SA/Ol 6/15). 8. Prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowe procedury kontroli wykorzystania dotacji. Z tych względów, Sąd skargę jako niezasadną, oddalił na podstawie art.151 p.p.s.a.