II OSK 473/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1434/15 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 19 lutego 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy zmiany decyzji określającej warunki rekultywacji gruntów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1434/15 oddalił skargę S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 19 lutego 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy zmiany decyzji określającej warunki rekultywacji gruntów. Sąd pierwszej instancji ustalił, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Starosty M. z 31 października 2014 r., którą odmówiono zmiany decyzji tego samego organu z 26 stycznia 2010 r. (zmienionej decyzjami z 4 stycznia 2012 r. oraz 8 marca 2013 r.), określającej warunki rekultywacji gruntów zdewastowanych na powierzchni 1,897 ha w granicach nieruchomości składającej się z działki nr ... (obr. R., gm. K.) polegającej na określeniu nowego terminu wykonania prac rekultywacyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem (z 14 maja 2014 r.) wystąpiła S. S. o zmianę decyzji z 26 stycznia 2010 r. poprzez określenie nowego terminu wykonania prac rekultywacyjnych gruntów i zagospodarowania terenu tj. do dnia 30 kwietnia 2017 r. W ocenie organu art. 155 K.p.a. zapewnia wzmożoną trwałość decyzji administracyjnej tworzącej dla stron prawa nabyte i chroni te prawa przed dowolną ingerencją organów administracji publicznej. Organ rozważał, czy w sprawie zostały spełnione takiej przesłanki jak: brak sprzeciwiania się zmianie decyzji przez przepis szczególny oraz przemawianie za zmianą decyzji słusznego interesu strony lub interesu społecznego. SKO podało, że z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą", który stanowi, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Decyzją z 16 września 2009 r. Starosta Miński stwierdził wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej - kruszywa naturalnego ze złoża R. położonego na działce nr ... i tym samym termin ukończenia prac rekultywacyjnych wynosił maksymalnie 5 lat od tej daty i upływał z dniem 16 września 2014 r. W związku z tym uwzględnienie wniosku strony pozostawałoby w sprzeczności z cytowanym art. 20 ust. 4 ustawy i prowadziłoby to do przyzwolenia stronie na prowadzenie rekultywacji gruntów w terminie dłuższym niż maksymalny określony przez ustawodawcę. S. S. wniosła skargę na ww. decyzji zarzucając: naruszenie art. 104 § 2 i art. 138 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy wobec nieuwzględnienia zarzutów strony skarżącej podnoszonych w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego; naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika i możliwości czynnego działu w postępowaniu; naruszenie art. 32 K.p.a. poprzez nierespektowanie przez organ I instancji faktu działania strony przez profesjonalnego pełnomocnika; naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia profesjonalnemu pełnomocnikowi strony skarżącej pisma informującego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy i art. 106 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego zasięgnięcia opinii właściwego terenowo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego oraz burmistrza K. co do zmiany terminu wykonania rekultywacji gruntów; naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich przesłanek zmiany decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie; naruszenie art. 20 ust. 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię; naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez godzenie przez organ I instancji w zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawo oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 80 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób naruszający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zajął stanowisko, zgodnie z którym zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji kluczowa w sprawie jest kwestia zakończenia działalności, po której była prowadzona rekultywacja gruntów. Sąd uznał, że trafnym jest stanowisko organu administracji, że nie była dopuszczalna zmiana decyzji z 26 stycznia 2010 r. wobec treści art. 20 ust. 4 ustawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór sprowadza się do kwestii, czy wobec szczególnych okoliczności sprawy podnoszonych przez skarżącą - twierdzenie o braku możliwości przeprowadzania rekultywacji w terminie 5 lat, których to organ nie badał uznając za bez znaczenia w sprawie - możliwa byłaby zmiana decyzji z 26 stycznia 2010 r. tak, aby termin rekultywacji wyniósł więcej niż 5 lat od zakończenia działalności, skutkującej wyłączeniem gruntów z produkcji. Przy prostej, językowo logicznej wykładni wskazanej regulacji uprawniona jest konstatacja, że okres 5 lat jest maksymalnym terminem dla dokonania stosowanych czynności. Wynika to z użycia sformułowania "w terminie do 5 lat". Odmienna wola prawodawcy – gdyby chodziło w istocie o ogólny czas prowadzenia czynności nie zaś termin ich zakończenia - musiałby zostać precyzyjnie wyrażona innymi słowy – np. określeniem "w czasie do 5 lat", czy o analogicznym znaczeniu. Nie było potrzeby w tej sprawie sięgania do wykładni celowościowej lub systemowej, bo treść przepisów w tej sprawie jest jasna. Bez znaczenia, w ocenie Sądu pierwszej instancji, są te argumenty skargi, gdzie podnoszono, że strona nie ponosi winy za przedłużenie się procesu rekultywacji gdyż wynika to z ograniczeń formalnych (niezawiniony okresowy brak zezwolenia) oraz technicznych (ograniczona podaż materiału do wypełniania wyrobiska – odpadów określonych kategorii). Z woli prawodawcy to podmiot prowadzący rekultywację ponosi ryzyko związane z ewentualnymi przeszkodami (formalnymi, organizacyjnymi, technicznymi), na jakie może natrafić prowadząc rekultywację wybranym przez siebie a następnie uzgodnionym sposobem. Przed wydaniem decyzji nie było konieczne zasięganie opinii, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy, nie dlatego, że w ogóle w trybie zmiany decyzji nie stosuje się tego przepisu, ale dlatego, że w tej sprawie z mocy ustawy niedopuszczalnym było dokonywanie zmiany decyzji z 26 stycznia 2010 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie wywodzono w skarżonej decyzji, że zaistniałe faktycznie uchybienia proceduralne w zakresie doręczania pism pełnomocnikowi strony, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Nie jest możliwa zmiana decyzji z 26 stycznia 2010 r. wobec stosownych ograniczeń, mających źródło w regulacjach prawa materialnego (zakreślenie maksymalnego dopuszczalnego czasu rekultywacji). Zastosowanie obowiązujących przepisów nie godzi w zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S. S. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą S. S. S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 2 Konstytucji RP poprzez godzenie w zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa; 3) art. 20 ust. 4 i art. 22 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoją argumentacje na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i podniesione w niej zarzuty są niezasadne. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, skrótową prezentację stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., a także wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponieważ Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, tym samym prawidłowo nie zamieścił w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Stanowisko organu (tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego) zawarte w odpowiedzi na skargę jest identyczne ze stanowiskiem tego organu zajętym w zaskarżonej decyzji, tym samym Sąd pierwszej instancji po przedstawieniu stanowiska organu zawartego w zaskarżonym akcie, mógł już skrótowo wskazać na podtrzymanie tego stanowiska w odpowiedzi na skargę. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku obejmuje również przedstawienie stanu faktycznego sprawy. Drobne dostrzeżone błędy stylistyczne w uzasadnieniu wyroku nie powinny mieć miejsca, ale nie wpływają one na znaczenie słów i pojęć użytych w uzasadnieniu i nie stanowią przeszkody przed ustaleniem stanowiska Sądu pierwszej instancji. Nie ulega jednak wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji powinien większą uwagę skupić na wyeliminowaniu błędów stylistycznych uzasadnienia. W zaskarżonym wyroku wystarczająco szeroko przedstawił Sąd analizę swojego stanowiska, akcentując wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów. Co istotne, istota tej sprawy sprowadzała się do kwestii wykładni przepisów prawa i to zagadnienie obejmuje większość uzasadnienia stanowiska Sądu. Kwestia niepodzielania przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowiska Sądu pierwszej instancji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Wbrew stanowisko strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, zgodnie z którym wyroki sądów administracyjnych są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Strona skarżąca kasacyjnie przywołała kilka wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierających stanowiska Sądu podjęte w konkretnych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie ma żadnych kompetencji do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej wyroków, ani też nie może oceniać zgodności z prawem tychże wyroków. Każdy sąd, w tym sąd administracyjny, ma prawo dokonywania wykładni stosowanych w sprawie przepisów postępowania administracyjnego i nie można w skardze w konkretnej sprawie zasadnie zarzucać jako wady zaskarżonego wyroku to, że w innych sprawach sądy dokonywały określonych interpretacji przepisów. Strona skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem w tej sprawie przez organy administracji art. 10 § 1 K.p.a. lub art. 40 § 2 K.p.a. Tym samym skoro skarżący kasacyjnie w istocie zarzuca Sądowi pierwszej instancji istnienie niepokojącej (w ocenie skarżącej kasacyjnie) tendencji w orzecznictwie sądowym polegającej na wydawaniu różnych wyroków w różnych sprawach i dokonywaniu na tej podstawie określonych interpretacji przepisów prawa, to takie uzasadnienie nie spełnia wymogi stawiane zarzutom skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa tylko dlatego, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie wyrok Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowy. Wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa, a tym samym działanie Sądu nie naruszyło zasady zaufania do państwa, ponieważ Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował prawo. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 2 ustawy. Przepis ten reguluje postępowanie merytoryczne w zakresie wydawania decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów, nakładając obowiązek zasięgnięcia opinii wskazanych w tym przepisie organów. Sprawa administracyjna, objęta skargą wniesioną do sądu administracyjnego, została zainicjowana wnioskiem skarżącej kasacyjnie w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie rekultywacji gruntów w trybie art. 155 K.p.a. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną decyzję wskazał, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organu była ocena, czy przesłanki wynikające z art. 155 K.p.a. w ogóle pozwalają na procedowanie w tym trybie. Art. 155 K.p.a. jest przepisem szczególnym, który pozwala na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej prawidłowo i niedotkniętej żadną istotną wadą. Co istotne, zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 K.p.a. może nastąpić wtedy, gdy dotyczy to tej samej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją. Musi bowiem istnieć tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzygniętej ostateczną decyzją i sprawy, której zmiany w trybie art. 155 K.p.a. domaga się strona. Taka sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca. Sprawa zakończona ostateczną decyzją 26 stycznia 2010 r. nie jest tożsamą sprawą administracyjną której zmiany domagała się skarżąca kasacyjnie w swoim wniosku z dnia 14 maja 2014 r. O tożsamości spraw administracyjnych decyduje tożsamość stron, tożsamość stanu faktycznego sprawy oraz tożsamość stanu prawnego sprawy. Jak wynika z art. 20 ust. 4 ustawy, rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej i kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. W ten sposób ustawodawca wprowadził obowiązek ustalania terminu w decyzji w sprawie rekultywacji gruntu. Upływ maksymalnego ustawowego 5-letniego terminu na przeprowadzenie rekultywacji liczonego od dnia zaprzestania działalności przemysłowej, dla której wykorzystywano ten grunt, uniemożliwia wskazanie na inny, dodatkowy termin. Organ administracyjny miał prawo określić termin krótszy niż 5-letni na dokonanie rekultywacji gruntu, ale nie mógł wyznaczyć terminu dłuższego. Jak wynika zaś z akt sprawy, określony w decyzji z 26 stycznia 2010 r. termin był właśnie terminem 5-letnim i w tej sprawie ani Sąd pierwszej instancji, ani organ administracyjny nie miał uprawnień do kontrolowania samej decyzji z 26 stycznia 2010 r. Tym samym na datę wydania zaskarżonej decyzji nie było tożsamości sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej kasacyjnie z daty 14 maja 2014 r. ze sprawą ostatecznie zakończoną decyzją z 26 stycznia 2010 r. Nie ma przy tym znaczenia, że na podstawie art. 155 K.p.a. także i decyzja z 26 stycznia 2010 r. była zmieniana decyzją z 4 stycznia 2012 r. i decyzją z 8 marca 2013 r. skoro żadna z tych decyzji nie zmieniała terminu zakończenia rekultywacji gruntu. Skoro tak, to uzasadnienie skargi kasacyjnej dotyczące braku przeprowadzenia postępowania merytorycznego przez organ administracji w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji z 26 stycznia 2010 r. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie można było prowadzić postępowania w sprawie, która nie była tożsama ze sprawą zakończoną decyzją, której zmiany w trybie art. 155 K.p.a. domagała się skarżąca kasacyjnie. Również i ostatni zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 20 ust. 4 ustawy jest niezasadny. Treść art. 20 ust. 4 ustawy nie budzi wątpliwości. Ustawodawca wprost przewidział, że rekultywację gruntów kończy się w terminie do 5 lat od dnia zaprzestania prowadzenia działalności przemysłowej. Nie jest to, jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, jedynie pewien "wycinek czasu", który może być dowolnie liczony, ale okres, który rozpoczyna bieg od chwili (dnia) zaprzestania takiej działalności przemysłowej która spowodowała degradację gruntu i kończy się z upływem 5 lat od tej chwili (tego dnia). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.