VII SA/Wa 2762/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi H.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. O. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. na podstawie art. 48 ust. 1, ust. 4 Prawo Budowlane ( DZ. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał H. O. rozbiórkę parterowego budynku mieszkaniowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] gm. [...]. Organ ustalił, że budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 2011 r. przez H.O., jako drugi budynek mieszkalny na działce. Budynek składa się z dwóch części: metalowej ustawionej na blokach betonowych i murowanej na fundamentach, połączonych ze sobą trwale. Działka stanowi własność A.O. , która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania. Organ ustalił, że budowa nie narusza przepisów techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym dostosowanie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nie stwierdzono także naruszeń planu miejscowego . Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. organ nałożył na H. O. w ramach legalizacji przedmiotowego budynku obowiązek: 1. przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgłoszeniu wykonanego parterowego budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami, pozwoleniami i uzgodnieniami wraz z zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego z określonym w nim terminem ważności aktualnym na dzień opracowania projektu; projekt musi być sprawdzony pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego 3. przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ poinformował inwestorkę, że po wykonaniu postanowienia ustaliłby opłatę legalizacyjną. Postanowienie nie zostało wykonane dlatego też organ na podstawie art. 48 ust. 4 orzekł rozbiórkę obiektu. W odwołaniu H. Oelena . wskazała, że obecnie działka nr [...] jest jej własnością i wskazała ,że " kary" nie będzie mogła zapłacić. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. O., która w piśmie z dnia [...] grudnia 2013r. wskazała, że " córka postawiła dom na jej działce bez jej zgody, a obecnie go zamieszkuje". Organ odwoławczy stwierdził, że ocena stanu faktycznego i prawnego organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W szczególności zasadne było zastosowanie w stosunku do obiektu trybu określonego w art. 48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego tj. nałożenie obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, a następnie wobec niewykonania przez inwestorkę postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. nakazanie rozbiórki obiektu. Organ wskazał, że przeprowadził postępowanie uzupełniające i otrzymał od inwestorki w dniu [...] września 2014 r. zgłoszenie z dnia [...] kwietnia 2009 r. budowy wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 20 m 2 od strony granicy z działką 616. Zrealizowany parterowy budynek mieszkalny o wymiarach 9,3 x 10,4 m jest o innym przeznaczeniu niż w zgłoszeniu i o niemal pięciokrotnie większej powierzchni zabudowy. W ocenie organu w zaistniałym stanie faktycznym nie można więc mówić o prowadzeniu prac na podstawie zgłoszenia z naruszeniem jego zakresu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, że podnoszona przez skarżącą kwestia związana z wysokością opłaty legalizacyjnej pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej jest kolejnym etapem procedury legalizacyjnej w przypadku obiektów wybudowanych w ramach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Opłata legalizacyjna jest nakładana po przedłożeniu dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, czego w omawianej sprawie nie uczyniono i co skutkowało orzeczeniem rozbiórki. Organ wyjaśnił skarżącej, iż organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do zmniejszenia lub umorzenia opłaty legalizacyjnej, gdyż jej wysokość wyłączona została spod uznania organów administracyjnych i jest określona jednoznacznie przez obowiązujące przepisy prawa. Organ wskazał, że to stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie sądowo - administracyjnym, w tym m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1244/11, w którym wskazano, że "ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 182/13 wskazując na cel opłaty legalizacyjnej stwierdził, że "opłata legalizacyjna przewidziana w p.b. nie bez przyczyny ustalana jest z woli ustawodawcy w sztywny sposób zależny tylko i wyłącznie od parametrów budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Nie jest ona w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak jego sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia. Takie ukształtowanie instytucji opłaty legalizacyjnej jest przy tym uzasadnione faktem, iż ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i pochodna - w razie braku takiej decyzji - sankcja ma służyć realizacji doniosłych społecznie wartości, takich jak ład przestrzenny, ochrona bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzi, ochrona środowiska, czy wreszcie poszanowanie uzasadnionych interesów i własności osób trzecich, a jednocześnie wynika z tego, iż ostatecznie to osoba zobowiązana, a nie organ administracji, podejmuje decyzję czy uiści należną opłatę legalizacyjną, czy też do stanu zgodnego z prawem doprowadzi poprzez rozbiórkę samowoli budowlanej". Organ podkreślił więc ,że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca H. O. przedstawiła okoliczności zrealizowania obiektu, a także tło rodzinne sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności), wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które mogą mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Natomiast Sąd jest związany granicami sprawy w której skarga została wniesiona. Sąd kontroluje w niniejszym postępowaniu decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nakazującą H. O. rozbiórkę parterowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] gm. [...]. Organ ustalił, że budynek został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2011r. Organ wskazał, że budynek gospodarczy co do którego A. O., matka skarżącej, złożyła zgłoszenie w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. nie powstał. Jednak ze zgłoszenia wynika, że jest to budynek od strony działki [...] , a więc o analogicznej co przedmiotowy budynek lokalizacji. Należy mieć na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo Budowlane dotyczy budowy obiektu budowlanego przez co należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie powinien zaś mieć zastosowania w sytuacji w której do realizacji samowoli budowlanej doszło z powodu wykonania robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1 gdyż w takim razie znajduje zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. W szczególności więc w razie dokonania zgłoszenia wykonywania określonych robót budowlanych organowi architektoniczno – budowlanemu. W orzecznictwie przyjmuje się, że gdy organ przyjmuje zgłoszenie nawet w sytuacji, gdy wymagane jest pozwolenie na budowę brak działania organu architektoniczno – budowlanego nie może pogorszyć sytuacji prawnej strony. Inaczej rzecz się przedstawia, gdy dokonano zgłoszenia i zrealizowano zamierzenie wykraczając poza zakres zgłoszenia gdyż zrealizowano roboty budowlane inne niż w dokonanym zgłoszeniu. Jeżeli bowiem zakres realizowanych prac jest różny od przedmiotu i zakresu określonego w zgłoszeniu to uzasadnione jest zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu sprawa w tym zakresie nie została dostatecznie wyjaśniona, a jedynie organ stwierdził, że obiekt zgłoszony nie został wykonany. Skarżąca w odwołaniu wskazała, że obiekt budowlany wykonała etapami; należałoby więc wyjaśnić, czy część tego obiektu została wykonana na podstawie zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2009 r. przez A.O., która byłaby co do tej części inwestorką, a więc również adresatką nakazu rozbiórki w przypadku wykonania obiektu niezgodnie ze zgłoszeniem. Wyjaśnienie kwestii zgłoszenia ma znaczenie, bowiem rozbiórka nie może dotyczyć części obiektu zrealizowanego legalnie. Gdyby jednak organ ustalił, że dokonano budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie miałby przepis art. 48 Prawa budowlanego. W tym przypadku możliwa byłaby legalizacja obiektu jedynie, gdy budowa byłaby zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszałaby przepisów w tym techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Postanowienie o nałożeniu obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów min. dotyczy obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie okoliczność ta jak twierdzi skarżąca uległa zmianie, ponieważ obecnie jest ona właścicielką działki [...]. Na rozprawie w dniu 29 września 2015r. skarżąca stwierdziła, że nie wykonała nałożonych na nią obowiązków, bowiem nie mogłaby wnieść opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł. Dodanie przepisu art. 49 c ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych inny ustaw ( Dz. U. 2015r poz. 443) jednoznacznie rozstrzyga o możliwości stosowania do opłat legalizacyjnych – w wyjątkowych, losowo uzasadnionych przypadkach – ulg przewidzianych w ustawie Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2012 r. poz. 749). "Konstrukcja opłaty legalizacyjnej oparta jest na ustalonym algorytmie zależnym od współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika jego wielkości. Może to prowadzić do sytuacji, w której wysokość opłaty legalizacyjnej pozostaje w rażącej dysproporcji do kosztów prac budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Zdarza się, że opłaty legalizacyjne dotyczą budynków mieszkalnych lub niewielkich budynków gospodarczych, których rozbudowa lub modernizacja zostały wykonane przez inwestora tzw., systemem gospodarczym- głównie z powodu jego sytuacji finansowej. Wobec tego zalegalizowanie samowoli budowlanej przez uiszczenie opłaty legalizacyjnej np. w wysokości 50.000 zł w związku z niewielką rozbudową budynku mieszkalnego jest dla wielu polskich rodzin niemożliwe do zrealizowania". Wyżej przytoczone uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. zawiera także stwierdzenie, że nie przewidziane są zmiany zasad ustalania opłaty legalizacyjnej ani nie ulegają liberalizacji wymogi stawiane inwestorom w procesie legalizacji samowoli budowlanej. Zmiany dotyczą jedynie ewentualnych ulg co do opłat legalizacyjnych ustalonych przez organ nadzoru budowlanego na dotychczasowych zasadach. Uprawnienia organu podatkowego przysługują natomiast wojewodzie. Nadal inwestor decyduje czy wykona obowiązki nałożone postanowieniem organu, w zakresie zobowiązania do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego czy też zrezygnuje z postępowania legalizacyjnego czego konsekwencją będzie nakazanie rozbiórki na podstawie art. 48 ust.1. Legalizacja samowoli nie jest bowiem obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem. Przekładając powyższe na ustalenia organu Sąd uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a tym samym został naruszony przepis art. 7,77,107 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji wyjaśni przede wszystkim czy przedmiotowy obiekt nie został częściowo wykonany na podstawie zgłoszenia A.O. z dnia [...] kwietnia 2009 r., a w przypadku stwierdzenia, że został on zrealizowany w całości przez skarżącą H. O. bez wymaganego pozwolenia na budowę, będzie kontynuował procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W obrocie prawnym pozostaje postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. zawierające termin wykonania obowiązku do dnia 30 czerwca 2014 r. Termin ten z art. 48 ust. 3 ma charakter procesowy i stosownie do okoliczności sprawy może być przez organ zmieniony. Przedłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie dokumentów traktowane jest jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego czego następstwem w dalszej kolejności będzie ustalenie opłaty legalizacyjnej., Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.