II GSK 303/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2213/15 o odrzuceniu skargi B. Sp. z o.o. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2213/15, odrzucił skargę B. Sp. z o.o. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. I B. Sp. z o.o. w B. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na wskazane powyżej postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ utrzymał w mocy postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wydane na skutek rozpatrzenia sprzeciwu skarżącej, złożonego wobec podjęcia przez P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego kontroli na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm., powoływanej dalej jako: u.s.d.g.) W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji wskazał na treść art. 84c u.s.d.g., zgodnie z którym przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d tej ustawy. Na mocy art. 84c ust. 9 u.s.d.g. organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje go oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Na postanowienie to przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania, którego rozstrzygnięcie następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84c ust. 10). Sąd wskazał ponadto, że jednocześnie w art. 84c ust. 16 u.s.d.g. w obszarze nieuregulowanym, ustawodawca zawarł odesłanie do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zakresie postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10 art. 84c u.s.d.g. W ocenie WSA, odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje jednak podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego, bowiem tylko z przyznania prawa wniesienia zażalenia od postanowienia nie można wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Sąd I instancji stwierdził, że w powyższej kwestii wypowiedział się pośrednio Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 13 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 3/13. Zgodnie z tą uchwałą na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd podniósł, że wprawdzie uchwała ta dotyczy rozstrzygnięcia określonego jako odmowa rozpatrzenia sprzeciwu, ale w rzeczywistości ma znaczenie szersze, bowiem dotyczy wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym odnoszących się do sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Takie rozumienie uchwały wynika z oparcia jej na stwierdzeniu, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ rozdział 5 u.s.d.g. zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie kontrolne prowadzone w trybie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest zatem postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, czynności podejmowane w ramach tego postępowania kontrolnego nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Sąd podkreślił, że nie wszystkie czynności podejmowane przez podmioty działające w imieniu państwa są czynnościami podlegającymi zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co jednak nie oznacza automatycznie niezgodności tej sytuacji z Konstytucją. Sąd I instancji wskazał, iż sprawa niniejsza dotyczy postanowienia wydanego wskutek rozpatrzenia sprzeciwu w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, odnosząc się bowiem do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. W ocenie WSA, nie ma podstaw, aby z takiego postanowienia wyprowadzić jakiekolwiek uprawnienia kontrolowanego podmiotu. Nie można również zaakceptować stanowiska, iż wniesienie sprzeciwu powoduje otwarcie jakiegoś nowego postępowania, gdyż toczy się ono już i tak w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego, z tą różnicą, że sprzeciw może wywołać skutek w postaci odstąpienia od czynności kontrolnych bądź dalszego kontynuowania tych czynności. Nadto właśnie otrzymanie sprzeciwu przez organ powoduje skutek w postaci spełnienia dyspozycji art. 84c ust. 16 u.s.d.g. Sąd wskazał, że sprzeciw to instytucja quasi-procesowa, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. Postępowanie kontrolne, nawet to toczące się przed wniesieniem sprzeciwu, nie ma jednak waloru postępowania administracyjnego, w związku czym WSA przyjął, że na powyższe postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) II B. Sp. z o.o. w B. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości oraz domagając się uwzględnienia niniejszej skargi na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów procesu zgodnie z art. 200 p.p.s.a. według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, co w konsekwencji skutkuje odrzuceniem skargi w sytuacji, gdy właściwe ich zastosowanie prowadzi do wniosku, że sprawa niniejsza podlega kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego; 2. art. 84c ust. 16 w zw. z art. 84c ust. 10 u.s.d.g. polegające na ich błędnej interpretacji i przyjęciu, że odesłanie zawarte w art. 84c ust. 16 tej ustawy do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkuje przyjęciem niedopuszczalności drogi sądowej i odrzuceniem skargi w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja i zastosowanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że sprawa niniejsza ma charakter prawny postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rzeczywisty przedmiot skargi wniesionej do Sądu I instancji stanowią czynności podejmowane przez P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w ramach prowadzonej kontroli na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz.1414 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.), prowadzonej w trybie wskazanym w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem kasatora, czynności te mieszczą się w pojęciu czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Są one bowiem skierowane do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy, a zatem do konkretnego, zindywidualizowanego podmiotu, dotyczą obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę i wynikających wprost z przepisów prawa. Zdaniem strony, zaskarżone postanowienie GITD w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych nie jest czynnością kontrolną zmierzającą do ustalenia stanu faktycznego zaistniałego u kontrolowanego lecz stanowi orzeczenie wydane w administracyjnym toku instancji i podlega zaskarżeniu na zasadzie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, w przypadku utrzymania w mocy przez organ wyższej instancji postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, przedsiębiorcy przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a dalej skarga kasacyjna do NSA. Akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, muszą mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem kasatora, zaskarżone postanowienie spełnia wymienione warunki. Postępowanie kontrolne, w którym podjęto postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Odesłanie wynikające z art. 84c ust. 16 u.s.d.g. do stosowania w zakresie nieuregulowanym w powołanej ustawie przepisów k.p.a. nie może być rozumiane jako nadanie postępowaniu kontrolnemu charakteru postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie nie jest zatem postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym. Kasator wykluczył również możliwość przyjęcia, że ma ono charakter postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W ocenie strony, postanowienie to spełnia też drugi warunek, będąc aktem z zakresu administracji publicznej, która w ujęciu materialnym oznacza działalność, której przedmiotem są zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. Do zadań tych niewątpliwie należy kontrola wykonywana przez władzę wykonawczą wobec podmiotów spoza aparatu administracyjnego. Kastor stwierdził, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych oraz zaskarżone postanowienie zostały skierowane do konkretnego, indywidualnego podmiotu B. Sp. z o.o., który w żadnym zakresie nie jest podporządkowany organizacyjnie organom wydającym postanowienia. W świetle powyższego, zaskarżone postanowienie spełnia zatem i trzeci z warunków wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postanowienie to spełnia także przesłankę związku z wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem lub uprawnieniem, i to zarówno uprawnieniem przedsiębiorcy do żądania od organu odstąpienia od podjęcia i prowadzenia kontroli w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 82 ust. 1 u.s.d.g., jak i jego obowiązki określone w ustawie, które aktualizują się w przypadku podjęcia postanowienia o kontynuowaniu kontroli. W świetle powyższego, w ocenie kasatora, postanowienie GITD charakteryzuje się wszystkimi cechami właściwymi dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że do kontroli przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W związku z tym podjęcie przez organ kontroli czynności, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g. jest działaniem z zakresu administracji publicznej, mieszczącym się w kompetencjach Inspekcji Transportu Drogowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 84c ust. 10 i ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zmierzały do zakwestionowania wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, iż postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych, o którym mowa w art. 84c ust. 9 u.s.d.g., nie podlegało kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem kasatora, przedmiotowe postanowienie GITD stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem rozstrzyga o obowiązkach i uprawnieniach skarżącego, a nadto charakteryzuje się wszystkimi cechami właściwymi dla aktów, o których mowa w powołanym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznaje zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, w pełni podzielając prezentowane dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych, a podzielone w zaskarżonym postanowieniu, stanowisko, iż kwestionowane postanowienie organu nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: uchwała NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1596/15, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 263/16). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kognicji sądów administracyjnych podlegają inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że akty o których mowa w ww. przepisie mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie posiada jednak wskazanych cech. Postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 zatytułowanym "Kontrola działalności gospodarczej" regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli i których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. W postanowieniu, o którym mowa w art. 84c ust. 10 u.s.d.g. organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Akt ten odnosi się do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Nie ma zatem podstaw, aby z aktu (postanowienia), którego treść jest adresowana do organu kontroli wyprowadzać jakiekolwiek uprawnienia podmiotu kontrolowanego. Na podstawie przepisów art. 84c można jedynie mówić o tym, że organy kontroli mają obowiązek zbadania, na żądanie przedsiębiorcy, zgodności z prawem przeprowadzanej kontroli, nie można zaś konstruować prawa przedsiębiorcy np. do żądania odstąpienia od kontroli. Postanowienia podjęte na podstawie art. 84c ust. 10 wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Takie ujmowanie właściwości sądu administracyjnego wynika też pośrednio z regulacji art. 81 ust. 3 u.s.d.g., który stanowi, że przedsiębiorca dokonuje wpisu w książce kontroli, informującego o wykonaniu zaleceń pokontrolnych, bądź wpisu o ich uchyleniu przez organ kontroli lub jego organ nadrzędny albo sąd administracyjny. Wskazać też należy na regulację prawa do odszkodowania. Według art. 77 u.s.d.g. przedsiębiorcy, który poniósł szkodę na skutek przeprowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej, przysługuje odszkodowanie (ust. 4). Dochodzenie roszczenia, o którym mowa w ust. 4, następuje na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach (ust. 5). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlega zatem kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe stanowisko i argumentacja uzasadniają odrzucenie przez Sąd I instancji wniesionej skargi. Przy rozważeniu zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego sąd kasacyjny miał na uwadze również system ochrony praw jednostki. W przedstawionym zakresie stwierdza zatem, iż jeżeli w wyniku kontroli działalności gospodarczej zostanie wydane rozstrzygnięcie kształtujące uprawnienia lub obowiązki przedsiębiorcy, podlegać ono będzie zaskarżeniu na zasadach ogólnych dla władczej formy działania organów administracji publicznej i od takiego rozstrzygnięcia stronie będzie przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego i ewentualnie dalej skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).