II SA/Gl 603/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 3 i art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm. – dalej u.p.p.u.w.) w związku z art. 67 ust.3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm. – dalej u.g.n.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) orzekł o: 1. przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. w prawo własności nieruchomości, położonych w O., przy ulicy [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr: [...] o pow. 2103 m2, [...] o pow. 800 m2, [...] o pow. 1475 m2, [...] o pow. 9472 m2, ujawnionych w księgach wieczystych KW nr: [...] i [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w M. – Wydział Ksiąg Wieczystych, 2. ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości 242.990,00 zł; 3. rozłożeniu opłaty za przekształcenie na pięć rat rocznych w wysokości 48.598 zł., każda rata z oprocentowaniem niespłaconej jednorazowo części tej opłaty według stopy procentowej równej wysokości odsetek ustawowych, tj. w dniu orzekania 13%, przy czym pierwsza rata jest płatna w wysokości nominalnej w terminie do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na konto Starostwa Powiatowego w M., a pozostałe raty są płatne wraz z oprocentowaniem przez kolejne lata w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Od decyzji Starosty z dnia [...] r. "A" Spółka z o.o. z siedzibą w O., reprezentowana przez pełnomocnika, w ustawowo wskazanym terminie złożyła odwołanie kwestionując powyższą decyzję w części, w której Starosta orzekł, że każda z czterech rat nieuiszczonej jednorazowej opłaty za przekształcenie podlega oprocentowaniu według stopy procentowej równej wysokości odsetek ustawowych. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji w tej części i orzeczenie, że każda rata nieuiszczonej jednorazowej opłaty podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (pkt 3 decyzji). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, sprostowanym postanowieniem z 25 marca 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółki z o.o. z siedzibą w O. od decyzji Starosty [...] z [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie przekształcenia na rzecz "A" Spółki z o.o. z siedzibą w O. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonych w O., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 2103m2, nr [...] o pow. 800m2, nr [...] o pow. 1475 m2, nr [...] o pow. 9472m2. W uzasadnieniu podał m. in., że wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 373), sprostowanym postanowieniem z 25 marca 2015 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw 17 marca 2015 r., zatem z tym dniem art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy, w zakresie uznanym za niekonstytucyjne, przestały obowiązywać. Konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata przez "A" Spółkę z o. o. z siedzibą w O. możliwości przekształcenia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Nadto, zasadą jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w granicach określonych zaskarżoną decyzją, natomiast ograniczenie postępowania odwoławczego do części decyzji wskazanej w odwołaniu może nastąpić dopiero po ustaleniu, że zawarte w niezaskarżonej części decyzji rozstrzygnięcia mogą funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, gdyż opłata za przekształcenie, będąca ceną za nabyte prawo własności jest, z wyjątkiem przypadków w ustawie przewidzianych, obligatoryjna. Ustalenie jej wysokości stanowi element decyzji o przekształceniu i nie jest możliwe rozdzielenie tych dwóch kwestii do odrębnych postępowań. Skargę na powyższą decyzję złożyła "A" Spółka z o.o. z siedzibą w O. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące ruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 16 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w części, w jakiej decyzja ta rozstrzyga o decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części w jakiej rozstrzyga o decyzji organu I instancji w zakresie w jakim decyzja organu I instancji stała się ostateczna, tj. w części, w jakiej Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w zakresie w jakim decyzja Starosty [...] stała się ostateczna (pkt. 1, 2 i częściowo 3 decyzji Starosty) i orzekł o odmowie przekształcenia na rzecz "A" sp. z o.o. z siedzibą w O. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości; 2. uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie; 3. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że w siódmym miesiącu rozpoznawania niezawiłej w ocenie pełnomocnika skarżącego sprawy Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt K 29/13, który stał się podstawą decyzji odwoławczej. Jeżeli organ odwoławczy uważa, że pkt 3 decyzji Starosty [...] nie ma aktualnie ważnej podstawy prawnej, to wyłącznie w tej części powinien orzec zgodnie ze swoją kompetencją. Ostateczne jest zatem przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności (pkt 1 decyzji), jak i ostateczne jest ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie 242.999,00 zł (pkt 2 decyzji). Po 8 miesiącach rozpoznawania sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie przekształcenia na rzecz "A" sp. z o.o. z siedzibą w O. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpił już przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a tak stało się z dniem 19 sierpnia 2014 r., kiedy to decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. (doręczona pełnomocnikowi w dniu 4 sierpnia 2014 r.) stała się w niezaskarżonej odwołaniem części ostateczna. Odwołanie dotyczyło tylko tej części decyzji zwartej w pkt. 3, która ustalała oprocentowanie w wysokości ponad oprocentowanie wynikające z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżący zgadzał się częściowo z wysokością odsetek, ale w wysokości wynikającej ze stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Organ odwoławczy mógł rozpoznawać sprawę wyłącznie w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Skoro decyzja Starosty [...] w pkt. 1, 2 i częściowo 3 jest ostateczna, to oznacza, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego można wzruszyć ją tylko i wyłącznie w trybie nadzwyczajnym, tj. wznowienia postępowania zgodnie z art. 145a k.p.a. Skarżący zaś nie żądał i nie żąda wznowienia postępowania. W tym zakresie Wojewoda [...] powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie I OSK 2000/12, powtarzając jego ustalenia, które jednak zupełnie nie przystają do niniejszej sprawy. Skarżący wskazuje, że nawet gdyby uznać kwestię odsetek za nierozerwalną z kwestią rat (pkt 3 decyzji) i ta część decyzja zostałaby przez Wojewodę [...] legalnie uchylona, wówczas decyzja funkcjonowałaby w obrocie jako przewidująca przekształcenie za jednorazową opłatą w wysokości 242.990 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne. W takich przypadkach organem wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jest wojewoda (ust. 1a). Z kolei wg ust. 2 tego samego przepisu prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Art. 4 ust. 1 – 3 u.p.p.u.w. z kolei stanowią, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego, na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat. W wyroku NSA z 6 marca 2014 r., sygn. I OSK 2000/12, stwierdzono, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 16 §1 k.p.a.), jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swojej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu. NSA dodaje, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości, zatem organ II instancji nie może działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, sprowadzającej się do wniesienia odwołania. W k.p.a. nie ma jednak przepisu wprost dopuszczającego wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie wyłącza to automatycznie takiej możliwości. NSA zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji w części, jednakże jedynie w takiej sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz - co do zasady - także jego zakres (por. wyrok NSA z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06). Zasadą jest jednak ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w granicach określonych zaskarżoną decyzją, natomiast ograniczenie postępowania odwoławczego do części decyzji wskazanej w odwołaniu może nastąpić dopiero po ustaleniu, że zawarte w niezaskarżonej części decyzji rozstrzygnięcia mogą funkcjonować samodzielnie. Orzeczenie to jest przywoływane przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie, jednak wyciągnął on z tego judykatu błędne wnioski. NSA stwierdza bowiem dalej, że nie jest możliwe przeniesienie na własność tylko niektórych współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem, w którym wyodrębniono własność lokali, udziału we własności tej nieruchomości gruntowej odpowiadającej ich udziałowi w użytkowaniu wieczystym. Dalsze rozważania NSA nie przystają zatem do niniejszej sprawy, jako że dotyczyły innego stanu faktycznego. NSA w przywołanym wyroku zaznacza jednak również w swych wywodach ogólnych, że opłatę należy ustalić w decyzji o przekształceniu, nie można tego uczynić odrębnie. Zatem jedynie w tym zakresie decyzja ma charakter niepodzielny. Z tego z kolei należy wyciągnąć wniosek, że kwestia dotycząca rozłożenia opłaty na raty i odsetek wcale nie musi być w decyzji poruszona; możliwe jest przecież wniesienie opłaty jednorazowej. Świadczy o tym art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w., wg którego opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego, na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat. Rozstrzygnięcie to jest wydawane na wniosek i w decyzji może go nie być, jeśli wniosek nie zostanie złożony. Zatem, skoro w odwołaniu zaskarżony został jedynie punkt 3 decyzji, którego mogłoby wręcz w niej nie być, gdyby wniosek w tym zakresie nie został złożony, to nie można mówić, że wszystkie punkty rozstrzygnięcia są z sobą nierozerwalne, niepodzielne. Taki charakter mają jedynie punkty 1 i 2 decyzji. Te jednak nie były w odwołaniu zakwestionowane, zatem decyzja w tej części stała się ostateczna. Niepodzielne są jednak – zdaniem Sądu – wszystkie ustalenia z punktu 3 decyzji Starosty, jako ściśle z sobą powiązane, a dotyczące tak rozłożenia opłaty na raty, jak i warunków tego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem stwierdzać, że skoro zakwestionowano jedynie wysokość odsetek powyżej określonej wartości, to w pozostałym zakresie decyzja także stała się ostateczna, np. w zakresie rozłożenia należności na raty. Zagadnienie rozłożenia należności na konkretną ilość rat wiąże się ściśle z problemem oprocentowania z tytułu nieuiszczonej części opłaty rozłożonej na raty (art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.u.w.). Organ odwoławczy rozpoznawał sprawę bardzo długo i nie było żadnych przeszkód, by wydać rozstrzygnięcie odwoławcze jeszcze przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na który organ potem się powołał. Nie było natomiast podstaw do ustalenia nieważności decyzji odwoławczej, zgodnie z żądaniem skargi. Przyjmuje się bowiem, że podstawą do stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa, czyli naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (A. Matan, Komentarz do art. 156 k.p.a., LEX-el.). W niniejszej sprawie do dokonania powyższych ustaleń konieczne było dokonanie bardziej wnikliwych analiz i wykładni przepisów, przez co nie można mówić o tego rodzaju "oczywistości" naruszenia prawa przez organ odwoławczy, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności jego decyzji. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Winien również rozpatrzyć sprawę bez nieuzasadnionej zwłoki. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.