III SA/Lu 124/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi M. R. i W.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] i przyznało M. R. i W. R. kwotę 2.677,00 zł z tytułu zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki [...] o nr rejestracyjnym [...] za okres od 4 września 2010 r do 1 kwietnia 2011 r. oraz kwotę 250 zł za usunięcie tego pojazdu z drogi. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta [...] przyznał M. R. i W. R. kwotę 1.537,00 zł z tytułu zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki [...] o nr rejestracyjnym [...] oraz kwotę 250 zł za usunięcie tego pojazdu z drogi. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że we wniosku o zwrot wydatków związanych z wykonaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, skarżący wskazał konieczne wydatki, jednak nie przedstawił sposobu obliczenia tych kwot. W związku z tym, organ przyjął, że skarżącemu przysługuje wynagrodzenie za okres od 4 września 2010 r., w wysokości 7,32 zł brutto za dobę. Powyższa kwota została ustalona na podstawie opinii [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., która wyliczyła ją jako średnią arytmetyczną stawek stosowanych przez organy publiczne, a także w oparciu o uchwałę Rady Powiatu w [...] i stawki wynikające z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz.1137 z późn. zm.), dalej: Prawo o ruchu drogowym. W wyniku wniesionego przez skarżących zażalenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. i przyznało M. R. i W. R. kwotę 2.677,00 zł z tytułu zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki [...] o nr rejestracyjnym [...] za okres od 4 września 2010 r do 1 kwietnia 2011 r. oraz kwotę 250 zł za usunięcie tego pojazdu z drogi. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów na Staroście ciąży obowiązek zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór dopiero od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę Prawo o ruchu drogowym. Za taki też okres zleciło biegłemu rzeczoznawcy ustalenie wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenia za dozór. Strona miała możliwość zakwestionowania opinii biegłego, jednak z uprawnienia tego nie skorzystała, akceptując tym samym opinię biegłego w całości, w tym również w zakresie okresu, za jaki wynagrodzenie zostało ustalone. Odnosząc się natomiast do kwoty wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Kolegium dopuściło wnioskowany przez skarżących dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy A. J. Biegły sporządził opinię z dnia [...] października 2014 r, w której ustalił wynagrodzenie za dozór i parkowanie pojazdu za okres od 4 września 2010 r. do 1 kwietnia 2011 r. w kwocie 2.677,00 zł. Wartość ta została ustalona przy zastosowaniu metody ceny średniej. Kolegium dokonało oceny powyższej opinii w zestawieniu z opinią z dnia [...] kwietnia 2013 r. i uznało, że jest ona bardziej rzetelna niż poprzednia opinia. [...] uwzględniła jedynie stawki wynikające z uchwały Rady Powiatu [...] i z Prawa o ruchu drogowym, które obejmują tylko usługę parkowania, bez dozoru pojazdów. Ponadto, do określenia tej kwoty biegły przyjął rzeczywiste wydatki poniesione przez podmioty publiczne, natomiast nie wziął pod uwagę, że skarżący przechowywali pojazd usunięty z drogi i dozorowali go w ramach prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze M. R. i W. R. zaskarżyli powyższe postanowienie w części dotyczącej kwoty 2.677,00 z tytułu zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór za okres od września 2010 r. do 1 kwietnia 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art.. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn zm.), dalej: k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżącym przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór nad pojazdem za okres od dnia 5 listopada 2008 r. do dnia 1 kwietnia 2011 r. Skarżący powołali się na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, z której wynika, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zwrotu wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia należnego za dozór pojazdu w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za okres od dnia 5 listopada 2008 r. do dnia 1 kwietnia 2011 r. W art. 130 a ustawy – Prawo o ruchu drogowym określone zostały przypadki, w których obligatoryjnie lub fakultatywnie pojazd jest usuwany z drogi na koszt jego właściciela. Chodzi tu o sytuacje zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, za które odpowiedzialność ponosi właściciel pojazdu, także w sytuacji udostępnienia czy powierzenia pojazdu innej osobie. Zgodnie z ust. 5a, 5c i 6 tego artykułu (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018)) pojazd był usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę i umieszczany na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustala rada powiatu (ust. 6), zaś wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6 (ust. 7). Ustęp 10 powyższego artykułu w brzmieniu sprzed nowelizacji, przewidywał natomiast przejście z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów, które zostały usunięte z drogi na skutek naruszenia przepisów o bezpieczeństwie lub porządku ruchu drogowego wskazanych w ust. 1 lub ust. 2 tego artykułu oraz nie zostały odebrane przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia ich usunięcia. Do przejścia własności takich pojazdów na rzecz Skarbu Państwa dochodziło w związku z uznaniem ich za porzucone z zamiarem wyzbycia się własności. Wskazany przepis art. 130a ust. 10 ustawy w zakresie, w jakim dopuszczał objęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06, został uznany za niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiany przepis utracił moc we wskazanym zakresie z dniem 12 czerwca 2009 r. Po wejściu w życie ustawy nowelizującej, przepis art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowi, że w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, starosta występuje do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jeżeli nie został on odebrany przez właściciela lub osobę uprawnioną w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. W myśl art. 130a ust. 5f ustawy - Prawo o ruchu drogowym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Stosownie do obowiązującego ust. 6 tego artykułu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie. Zgodnie z ust. 6e opłaty, o których mowa w ust. 6 stanowią dochód własny powiatu. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że stawki opłat ustalane przez radę powiatu za usuwanie i parkowanie pojazdów w sytuacjach opisanych w ust. 1 i 2 art. 130a nie określają wynagrodzenia przysługującego przedsiębiorcy, któremu zlecono usunięcie i parkowanie pojazdu, ale stanowią dochód jednostki samorządu terytorialnego, której powierzono te zadania. Przechowawca ma obowiązek wydać pojazd po okazaniu mu dowodu uiszczenia opłaty. Z powyższego wynika, że to nie przechowawcy właściciel pojazdu uiszczał opłatę. Nie budzi również wątpliwości, że opłata naliczana zgodnie z uchwałą rady powiatu obciąża właściciela pojazdu, który spowodował konieczność jego usunięcia na parking strzeżony. Natomiast w stosunku do jednostki wyznaczonej przez starostę, podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do tego przepisu, organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 tej ustawy. Z powyższego wynika, że zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków i wynagrodzenia poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Dodatkowo to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania swych poniesionych kosztów (vide wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2219/12 oraz z dnia 28 stycznia 2011 r., I OSK 494/10). Wysokość zaś wynagrodzenia, odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach, stosownie do art. 836 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie, mimo wezwania organu, skarżący nie wykazali jakie ponieśli wydatki związane z dozorem samochodu, nie przedstawili stosownych dokumentów ani nie wykazali sposobu ich wyliczenia. Niemniej jednak organ odwoławczy uwzględnił wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy A. J. z dnia [...] października 2014 r. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił kwotę zwrotu wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia należnego za dozór pojazdu w oparciu o powyższą opinię. Należy bowiem zauważyć, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach, powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Stosując art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy uwzględnić zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10). Opinia sporządzona przez biegłego A. J. uwzględnia powyższe przesłanki. Ustalając wynagrodzenie za dozór i parkowanie pojazdu w okresie od 4 września 2009 r. do 1 kwietnia 2011 r. w wysokości 2.677,00 zł, biegły dokonał obliczeń przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą ceny średniej. Badaniu poddano świadczenie usług w latach 2010 i 2011 na rynku lokalnym, obejmującym powiaty sąsiadujące z powiatem [...] – powiaty [...] i [...]. Ustalając powyższą kwotę uwzględnił podobne usługi dozoru i parkowania pojazdów mechanicznych, świadczone przez trzy podmioty, w których stawki kształtowały się od 10 zł do 15 zł netto za dobę parkowania. Średnia cena jednostkowa wynosiła 11,87 zł za dobę. W ocenie Sądu, opinia z dnia [...] października 2014 r. zawiera uzasadnienie pozwalające na ocenę logiczności wywodów i wniosków końcowych, a w konsekwencji jest dowodem miarodajnym, pozwalającym w pełni na określenie należnej skarżącym kwoty. Jednocześnie, organ zasadnie odmówił wiarygodności opinii z dnia [...] kwietnia 2013 r., sporządzonej przez [...]. W opinii tej uwzględniono jedynie stawki wynikające z uchwały Rady Powiatu [...] i z Prawa o ruchu drogowym, które obejmują tylko usługę parkowania, bez dozoru pojazdów. Organ słusznie również zauważył, że biegły przyjął rzeczywiste wydatki poniesione przez podmioty publiczne, natomiast nie wziął pod uwagę, że skarżący przechowywali pojazd usunięty z drogi i dozorowali go w ramach prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. W tym miejscy należy również zauważyć, że skarżący zostali pouczeni o możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do opinii z dnia [...] października 2014 r., w terminie 7 dni od jej otrzymania. Z możliwości tej jednak nie skorzystali. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut niewłaściwego wskazania przez organ okresu, za jaki przysługuje skarżącym zwrot wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór pojazdu. Jak już wskazano powyżej, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, stwierdzający niekonstytucyjność art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszczał objęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów spowodował konieczność zmiany stanu prawnego. W wyniku nowelizacji z dnia 22 lipca 2010 r. zmieniono art. 130a ust. 10 ustawy w ten sposób, że orzeczenie o przepadku pojazdu przekazano do właściwości sądu, zastrzegając, iż przepadek następuje na rzecz powiatu, a nie, jak dotychczas – Skarbu Państwa. Zobowiązano też starostę do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie tego orzeczenia, skracając z sześciu do trzech miesięcy termin, w jakim właściciel usuniętego pojazdu lub osoba uprawniona może go wcześniej odebrać. Jednocześnie w art. 130a ust. 10h ustawy ustanowiono zasadę, w myśl której koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, wskazując, że decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Zmienione przepisy weszły w życie z dniem 4 września 2010 r. i nie mogą być stosowane z mocą wsteczną, do okresu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. Skarb Państwa nie nabywał już własności pojazdu z mocy prawa, co uzasadniało obciążenie go tymi kosztami, natomiast podmiotem, na rzecz którego orzeka się przepadek pojazdu stał się powiat, ale już bez zobowiązywania go do pokrycia tych kosztów. Z tego powodu w art. 13 ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. przesądzono, że koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy, do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy będzie ponosił Skarb Państwa. Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli 6-miesięczny termin z art. 130a ust. 10 p.r.d., w jego brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją (odebrania pojazdu) - upłynął w okresie między dniem 11 czerwca 2009 r., a dniem 4 września 2010 r., to koszty przechowywania pojazdu po upływie tego sześciomiesięcznego terminu i do dnia 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. W rozpatrywanej sprawie, termin odebrania pojazdu upłynął 5 maja 2009 r. Skoro zatem koszty dozoru za okres do dnia 4 września 2010 r. nie obciążają powiatu, na rzecz którego przeszedł pojazd, nie jest uprawnione domaganie się ich od starosty powiatu. W konsekwencji należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo przyznało skarżącym wynagrodzenie za dozór pojazdu i zwrot wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), oddalił skargę.