III SA/Gd 476/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. spraw ze skarg H. J. na decyzje Wojewody [...] z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu udzielonej refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla bezrobotnego oddala skargi. Decyzjami z dnia 24 marca 2015 r. nr [...] i nr [...] skierowanymi do H. J. Starosta, działając m.in. na podstawie art. 76 ust. 7 i ust. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r. poz. 149 ze zm.) – orzekł o odmowie umorzenia części należności w postaci pozostałych do zapłaty odsetek w wysokości 12.192,32 zł i 12.104.40 zł powstałych w wyniku naruszenia warunków umowy nr [...] z dnia 20.07.2005r. oraz nr [...] z dnia 25.08.2006r. w sprawie refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanej osoby bezrobotnej. Organ odmówił także rozłożenia na raty należności głównej w wysokości 19.669,75 zł i 22.000,00 zł, powstałej z tytułu naruszenia warunków ww. umów. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że H. J. na mocy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w K. Wydział II Karny z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt [...] został uznany za winnego tego, że w dniu 18 maja 2005 r. i 12 czerwca 2006r. w D. działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przedstawicieli Powiatowego Urzędu Pracy w S. Stanowisko Zamiejscowe w D. złożył - jako prowadzący działalność gospodarczą w postaci [...] Import Export H. J. - wniosek o refundację kwoty 28.800 zł oraz kwoty 22.000 zł z tytułu utworzonych stanowisk pracy dla bezrobotnych w wyniku czego w dniu 20 maja 2005 r. oraz 25 sierpnia 2006r. została zawarta umowa nr [...] oraz nr [...] pomiędzy PUP S. a firmą [...]. Na podstawie tych umów przyznano ww. firmie ze środków Funduszu Pracy refundację poniesionych kosztów w wysokości 19.669,75 zł oraz 22.000 zł, które to kwoty wypłacono H. J. w dniu 09.08.2005 r. i 11.09.2006r. po przedłożeniu sporządzonej przez niego faktury VAT nr [...] datowanej na dzień 25.07.2005 r. oraz faktury VAT nr [...] datowanej na dzień 31.08.2006r.. Z ww. faktur wynikało, że zakupił z firmy Produkcyjno-Handlowej [...] T. O. trak taśmowy z osprzętem o łącznej wartości brutto 58.154,94 zł oraz piłę taśmową rozdzielczą o wartości brutto 38.186,00 zł i w związku z tym został zobowiązany do naprawienia szkody wyrządzonej przestępstwem poprzez uiszczenie na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w S. kwoty 19.669,75 zł w terminie 1 roku oraz kwoty 22.000 zł w terminie 2 lat od uprawomocnienia się wyroku. W wyniku uwzględnienia wniosków H. J. termin zapłaty przedmiotowego odszkodowania został ostatecznie przesunięty na dzień 25 czerwca 2012 r. Po otrzymaniu przedmiotowego wyroku doszło do wypowiedzenia zawartej umowy o ww. refundację, a następnie do wezwania strony do zwrotu otrzymanych refundacji wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia zawarcia umowy. W dniu 30 lipca 2012 r. zawarto ugodę nr [...], w następstwie której rozłożono zadłużenie na raty. Ponieważ H. J. z opóźnieniem regulował poszczególne raty, w dniu 20 października 2014 r. ugodę wypowiedziano. W wyniku realizacji przedmiotowej ugody doszło tylko do częściowej spłaty powstałego zadłużenia. H. J. w dniu 26 listopada 2014 r., powołując się na swoją trudną sytuację materialną, wystąpił z wnioskiem o umorzenie pozostałych do zapłaty odsetek oraz o rozłożenie na raty po 500 zł spłaty należności głównej. Po analizie dowodów potwierdzających stan majątkowy i sytuację materialną strony wniosek został negatywnie zaopiniowany przez Powiatową Radę Rynku Pracy w S. na jej posiedzeniu w dniu 2 marca 2015 r.. W odwołaniu od ww. decyzji H. J. podał, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Twierdził, że jako przedsiębiorca wywiązał się z refundacji. Decyzjami z dnia 24 kwietnia 2015 r. znak [...] i [...] Wojewoda, działając m.in. na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy ww. decyzje Starosty. W uzasadnieniu wydanych decyzji Wojewoda wskazał, że art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu refundacji wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego. Organ podał, że w sprawie brak jest podstaw do oceny spełniania przez stronę warunków określonych przez art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy. Wyjaśniono, że strona domaga się umorzenia należności w oparciu o przesłanki określone m.in. w pkt 2 ww. przepisu prawnego, które nie odnoszą się tylko do podmiotów, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 - czyli do osób bezrobotnych, które otrzymały dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej, a nie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, które otrzymały refundację kosztów doposażenia lub wyposażenia stanowiska pracy. Natomiast strona nie jest podmiotem, który uzyskał dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej, lecz podmiotem prowadzącym już taką działalność, który uzyskał środki na wyposażenie utworzonego stanowiska pracy. W związku z tym trudna sytuacja materialna, na którą powoływała się strona, nie stanowi przesłanki ustawowej do umorzenia długu. Dlatego też bez znaczenia prawnego jest okoliczność, że aktualnie H. J. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej i zarejestrował się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy. Samo posiadanie statusu osoby bezrobotnej nie daje podstaw do przyjęcia, że pozbawia to możliwości strony do spłaty zadłużenia. W ocenie organu odwoławczego Starosta nie przekroczył granic uznania administracyjnego, o jakich mowa w art. 76 ust. 7 ustawy. Dowody zebrane w sprawie potwierdziły, że strona posiada środki i majątek, z którego możliwe jest zaspokojenie wierzytelności. Brak jest również podstaw do przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się zwrotu kwoty refundacji przewyższającej wydatki egzekucyjne. W skargach na ww. decyzje skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. J. wniósł o ich uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia art. 76 ust. 7 i 7a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przez przyjęcie przez organy, że nie spełnia warunków umorzenia części zadłużenia w postaci pozostałych do zapłaty odsetek oraz odmowy rozłożenia na raty należności głównych. Twierdził, że jego sytuacja materialna jest trudna i w związku z tym spełnia warunki do umorzenia pozostałych odsetek jak i należności głównych. Zarzucił organom, że nie uwzględniły jego sytuacji materialnej. Podniósł, że na nieruchomość, którą posiada zaciągnął dwa kredyty. Na dzień 17 września 2015r. jego zobowiązania wynosiły 280 tys. złotych. On i jego żona są osobami bezrobotnymi, bez prawa do zasiłku. Mają na utrzymaniu 11 letniego syna. Miesięczny dochód rodziny wynosi 1900 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Na rozprawie w dniu 24 września 2015r. Sąd postanowił, na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zarządzić połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. III SA/Gd 476/15 i III SA/Gd 477/15 i prowadzić łącznie jedne akta pod sygn. III SA/Gd 476/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi nie zasługiwały uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje wbrew wywodom skarg odpowiadają prawu. Przedmiotem postępowania przed organami były sprawy udzielenia ulg w postaci umorzenia części należności w postaci pozostałych do zapłaty odsetek powstałych w wyniku naruszenia warunków umów w sprawie refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanej osoby bezrobotnej oraz rozłożenia na raty należności głównych (otrzymanych refundacji). Zadłużenie to powstało w związku z wypowiedzeniem przez Starostę Powiatu w dniu 18 sierpnia 2009 r. zawartych pomiędzy nim a H. J.: umowy nr [...] z dnia 20 lipca 2005r. oraz nr [...] z dnia 25 sierpnia 2006r. w sprawie refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanej osoby bezrobotnej i wezwaniem H. J. do zwrotu otrzymanych refundacji wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia zawarcia umów. Skarżący złożył w dniu 16 października 2014 r. wniosek, uzupełniony pismem z dnia 26 listopada 2014 r., w którym wniósł o rozłożenie każdej należności głównej na raty do 500 zł miesięcznie oraz o umorzenie odsetek. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem rozpoznania był wniosek o udzielenie ulg w spłacie zadłużenia powstałego z tytułu wypowiedzenia umowy nr [...] z dnia 20 lipca 2005r. oraz umowy nr [...] z dnia 25 sierpnia 2006r., nie zaś w związku z wydaniem przez Sąd Rejonowy w K. w dniu 19 lutego 2009 r. wyroku w sprawie o sygn. akt [...], w którym skarżący został zobowiązany do naprawienia szkody wyrządzonej przestępstwem poprzez uiszczenie na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w S. kwot refundacji otrzymanych w wyniku zawarcia przedmiotowych umów. Brak jest bowiem możliwości modyfikowania lub przekształcenia ww. wyroku na drodze postępowania administracyjnego, m.in. poprzez udzielenie ulg w spłacie zasądzonego tym wyrokiem odszkodowania. Organ administracji będąc związany treścią prawomocnego orzeczenia sądowego jest bowiem jednocześnie związany skutkami materialnoprawnymi, jakie ono wywołuje. Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdza, co następuje: W myśl art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r. poz. 149 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz przyznanych środków w przypadkach o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości lub w części, jeżeli nastąpiła jedna z poniższych przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że w przypadku skarżącego jego wniosek winien być rozpatrzony jedynie w świetle przesłanek wymienionych w pkt 1 i 4 ustępu 7 art. 76 ustawy. W art. 76 ust. 7 ustawy wymienione zostały cztery przesłanki od spełnienia których uzależnione jest ewentualne udzielenie przez organ ulg w spłacie zadłużenia. Z analizy zapisów pkt 1 - 4 wynika, że ustawodawca wyraźnie określił krąg adresatów, do których normy tam zawarte mają być stosowane, różnicując go w poszczególnych punktach. I tak, wszystkie ww. przesłanki odnoszą się jedynie do osób, które pobrały nienależne świadczenie oraz osób bezrobotnych, które otrzymały dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej. W przypadku podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który zobowiązany jest do zwrotu refundacji, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy, został on wymieniony jedynie w pkt 1 i 4. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący jest takim właśnie podmiotem. To oznacza, że rozpoznając wniosek skarżącego o umorzenie odsetek i rozłożenie obu należności głównych na raty, organ odwoławczy prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy. W związku z tym trudna sytuacja materialna, na którą powoływał się skarżący we wniosku i skargach, nie miała znaczenia w sprawie. Sąd nie podzielił tym samym odmiennego poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 489/13 (publ. na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy dotyczy zarówno osoby bezrobotnej, która otrzymała jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej (art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy), jak i podmiotów wymienionych w art. 46 ust. 2 i 3 ustawy. Należy jednak zauważyć, że w uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, że z mocy przepisu art. 153 p.p.s.a. sąd wojewódzki i organy były związane wykładnią art. 76 ust. 7 ustawy stosowaną we wcześniejszych wyrokach wydanych w tej sprawie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia, które podlegało kontroli NSA była zatem odmienna od podstawy prawnej w niniejszej sprawie. Samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt. 1 i 4 ustawy, nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu otrzymanych środków. Zaistnienie jednej z ww. przesłanek powoduje, że jak wskazuje na wstępie cytowany art. 76 ust. 7 – "starosta może" umorzyć należności a nie że starosta umarza (to jest musi umorzyć) należności. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Istota takiego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet w przypadku jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden określony i oczekiwany przez wnioskodawcę sposób ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Owa zapewniona przez ustawodawcę swoboda wyboru konsekwencji, powoduje, że kontrolujący działalność organu sąd jest jedynie władny skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała sytuacja, iż organ może dokonać swobodnego wyboru oraz czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, dopuszczając się dowolności tj. wyboru bez poprzedniego rzetelnego zbadania stanu faktycznego, wysłuchania argumentów stron i w żaden logiczny sposób nie uzasadniając, dlaczego skorzystał z tej a nie innej możliwości rozstrzygnięcia. W przypadku uznania administracyjnego decyzja powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Kontrola takich rozstrzygnięć dokonywana przez sąd administracyjny jest w związku z tym nieco odmienna, niż w przypadku aktów związanych. Cechuje ją bowiem zaniechanie badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia. Wobec tego sąd administracyjny badając zgodność z prawem decyzji wydanej w granicach uznania administracyjnego nie wnika w celowość zawartego w niej rozstrzygnięcia. Ale kontroluje czy jej wydanie było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tj. czy organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Uznaniowość bowiem nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu. Przenosząc powyższe zapatrywania w realia rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organy administracji wywiązały się ze wskazanych wyżej obowiązków, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Stanowisko organów oparto bowiem na prawidłowych ustaleniach dotyczących sytuacji materialnej skarżącego, co znalazło swoje należyte uzasadnienie w wydanych decyzjach. Dodać należy, że przyjęte przez organ ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez skarżącego. Skarżący jest właścicielem domu o pow. 74 m2 i hali o pow. 80 m2 oraz samochodu, którego współwłaścicielem jest bank. Nadto skarżącemu przysługuje prawo użytkowania nieruchomości o pow. 0,51 ha. Obciążenie nieruchomości hipoteką nie stanowi również przeszkody do zaspokojenia wierzytelności w trybie postępowania egzekucyjnego. Dodać należy, że obciążenie nieruchomości hipoteką nie stanowi przeszkody w rozporządzeniu taką nieruchomością, czy obciążeniu jej ograniczonym prawem rzeczowym (np. użytkowaniem), bądź też wydzierżawieniem jej albo wynajęciem innemu podmiotowi. Prawidłowe jest zatem stanowisko organów, że skarżący posiada majątek, z którego możliwe jest zaspokojenie wierzytelności. Brak jest również podstaw do przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się zwrotu kwoty refundacji przewyższającej wydatki egzekucyjne. Ponadto należy mieć na uwadze, że organ pierwszej instancji zgodnie z art. 76 ust. 7 ww. ustawy zasięgnął przed wydaniem własnej decyzji opinii powiatowej rady zatrudnienia, która negatywnie zaopiniowała złożony przez skarżącego wniosek. Odnosząc się na tym tle do zarzutów zawartych w skargach Sąd stwierdził, że są one nakierowane na wykazanie, że w przypadku skarżącego spełniona jest przesłanka, o której mowa w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy, co mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia obu spraw. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, że organ winien był zastosować w sprawie art. 76 ust. 7a ustawy, na mocy którego przepis ust. 7 art. 76 stosuje się odpowiednio do innych niewymienionych w tym przepisie świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, w szczególności do refundacji uzyskiwanych z tytułu umowy o zorganizowanie prac interwencyjnych oraz robót publicznych. Jak wynika z treści tego przepisu skarżący nie jest jego adresatem, zatem nie mógł on stanowić podstawy orzekania w sprawach wniosku skarżącego. Powyższe zapatrywania prowadzić musiały do uznania, że zaskarżone decyzje organu odwoławczego jak i poprzedzające je decyzje Starosty Powiatu są zgodne z prawem. Nie znajdując zaś podstaw do stwierdzenia z urzędu, że ww. rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesione skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.