II OW 59/15

Dnia 13 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia skargi na działalność niezgodną z przepisami ochrony środowiska w części dotyczącej niezgodności prowadzonej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego postanawia wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Prezydent Miasta B. wniósł (data wpływu do Sądu – 4 maja 2015 r.) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta B., a Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska, zwanego dalej "WIOŚ", w K. przez wskazanie WIOŚ jako organu właściwego do załatwienia sprawy skargi mieszkańców B. – B. S. i A. S. na działalność prowadzoną w B. przy ul. [...] przez Przedsiębiorstwo Handlowe "C." G. P., M. P. spółka jawna z siedzibą w W.. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że w dniu 30 marca 2015 r. do Urzędu Miejskiego w B. wpłynęło pismo WIOŚ w K. przekazujące w trybie art. 65 § 1 K.p.a. skargę mieszkańców na działalność prowadzoną w B. przy ul. [...] przez Przedsiębiorstwo Handlowe C., z prośbą o rozpatrzenie zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Przedsiębiorstwo Handlowe C. swoją działalność prowadzi na podstawie ważnych decyzji w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów wydanych przed wejściem w życie planu miejscowego. W ocenie Prezydenta, skarga w istocie dotyczy prowadzenia działalności niezgodnej z posiadanymi decyzjami, a tym samym jest niezgodna z przepisami o ochronie środowiska, a zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 686), a także na podstawie art. 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) oraz art. 367 ust. 1 pkt. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) właściwym do rozpatrzenia sprawy jest WIOŚ w Katowicach. To WIOŚ zgodnie z art. 66 § 1 zd. 1 K.p.a. powinien rozpoznać sprawę w zakresie zgłoszonego żądania (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., II OW 95/11). W odpowiedzi na wniosek WIOŚ w K. wskazał, że przekazanie ww. skargi mieszkańców Prezydentowi nastapiło w związku z treścią art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Z treści tej skargi wynika, że zagospodarowanie terenu położonego w B. przy ul. [...] pod działalność ww. Spółki narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta B. w dniu 28 stycznia 2015 r. W tym zaś zakresie kompetentne do podjęcia określonych działań są organy wskazane w tym przepisie. Ponadto WIOŚ wskazał, że podjął czynności wyjaśniające w związku z przyjęciem w dniu 6 marca 2015 r. zgłoszenia (skargi) B. S. i A. S., zmierzające do dokonania kontroli na terenie ww. Spółki, której ustalenia pozwolą na podjęcie dalszych działań, w tym ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowań zmierzających do wydania decyzji określonych w art. 32 i art. 194 ustawy o odpadach, art. 367 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Skarga mieszkańców B. – B. S. i A. S. z dnia 15 marca 2015 r., w której powołano się na treść zgłoszenia z dnia 6 marca 2015 r., została uznana za odrębny wniosek o wszczęcie postępowania, zawierający – w stosunku do zgłoszenia z dnia 6 marca 2015 r. – nową okoliczność dotyczącą zmiany zagospodarowania terenu wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta B. w dniu 28 stycznia 2015 r. Przedmiotem skargi mieszkańców B. z dnia 15 marca 2015 r. jest więc – inaczej niż w przypadku zgłoszenia z dnia 6 marca 2015 r. – zmiana zagospodarowania terenu wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta B. w dniu 28 stycznia 2015 r. Okoliczność ta, jak wyżej wskazano, podlega rozpoznaniu przez Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że przedmiotowa skarga mieszkańców została przekazana Prezydentowi w związku z treścią art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność ta wynika z pisma przekazującego, w którym WIOŚ w K. wskazał Prezydentowi tylko ten zakres postępowania, jako dotyczący zmiany zagospodarowania terenu, który nie należy do jego kompetencji. Wynikało to z tego, że w związku z wcześniejszym zgłoszeniem z dnia 6 marca 2015 r. WIOŚ w K. w ramach swoich kompetencji podjął działania celem ustalenia czy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego odpadów i naruszeń dotyczących środowiska, które to kwestie wynikały także ze skargi z dnia 15 marca 2015 r. W tym zakresie przedmiotowa skarga mogła jedynie stanowić ewentualnie uzupełnienie zgłoszenia z dnia 6 marca 2015 r., co do którego WIOŚ podjął stosowne działania – która to okoliczność wynika z relacji tego organu. Takie działanie WIOŚ w K. należy uznać za prawidłowe, ponieważ z treści skargi z dnia 15 marca 2015 r. wynika, że porusza ona trzy kwestie, a mianowicie przetwarzania odpadów, naruszeń środowiska i niezgodności prowadzonej działalności z planem miejscowym. Sposób załatwienia skargi w tym zakresie zależy bowiem od dokonania wykładni art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Co prawda, literalnie powyższa regulacja prawna wskazuje na decyzję o warunkach zabudowy, to jednakże dokonując wykładni teleologicznej i systemowej należy dojść do wniosku, że omawiana regulacja znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez względu bowiem na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08). Podstawową formą określenia sposobu zagospodarowania terenu jest bowiem treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w razie braku planu, stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W tych warunkach mając na względzie treść art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarga mieszkańców B., tj. B. S. i A. S., w części naruszeń dotyczących planu miejscowego, powinna zostać załatwiona przez Prezydenta Miasta B.. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.