II SA/Sz 922/15

Dnia 13 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. N. na czynność Burmistrza P. w przedmiocie odrzucenia wniosku złożonego w ramach [...] Budżetu Obywatelskiego postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...] złotych P.N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Burmistrza polegającą na odrzuceniu jej wniosku złożonego w ramach Budżetu Obywatelskiego. W ocenie skarżącej czynność ta jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczy jej uprawnień wynikających z przepisów prawa tj. z art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) i § 4 uchwały Nr XXI/149/2012 Rady Miejskiej w z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy (Dz. Urz. Woj. Z. poz. 1711 z późn. zm.) i uniemożliwiła jej udział w konsultacjach społecznych dotyczących budżetu obywatelskiego na r. Skarżąca wyjaśniła, że zarządzeniem nr z dnia [...] Burmistrz zarządził przeprowadzenie konsultacji społecznych dotyczących wydzielonej części budżetu gminy na [...] zwanego budżetem obywatelskim, a szczegółowy tryb przeprowadzenia konsultacji określił w załączniku do zarządzenia. Przedmiotem konsultacji były propozycje zadań należących do Gminy które mogą być zrealizowane w ramach budżetu obywatelskiego. Z zarządzenia wynika, że konsultacje przeprowadzano niejako w dwóch etapach. Pierwszy dotyczył złożenia pisemnego wniosku z propozycją zadania oraz listą mieszkańców popierających tę propozycję, a drugi wyboru spośród zgłoszonych propozycji na kartach do głosowania przez mieszkańców Gminy (§ 5 zarządzenia). Burmistrz zarządzeniem nr powołał także zespół pomocniczy do przeprowadzenia konsultacji i określił jego skład osobowy. Skarżąca w dniu 30 kwietnia 2015 r. złożyła wniosek z propozycją zadania do budżetu obywatelskiego zatytułowany "bezpłatne nauczanie przedszkolne w Gminie polegającego na zapewnieniu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w pełnym wymiarze godzin w publicznych przedszkolach w r., co wymagałoby zmiany uchwały nr XL/310/2014 Rady Miejskiej z dnia 1 kwietnia 2014 r. w sprawie ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz określenia wysokości opłat za korzystnie z wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę e. Wniosek ten został zarejestrowany pod nr [...]. W dniu 3 czerwca 2015 r. Burmistrz podał do publicznej wiadomości, za pośrednictwem strony internetowej Gminy, wyniki weryfikacji zgłoszonych wniosków przez powołany zarządzeniem zespół z informacją, że wniosek skarżącej został odrzucony ze względów formalnych, ponieważ jest niezgodny z uchwałą nr XL/310/2014 Rady Miejskiej w ach, stanowiącą akt prawa miejscowego. Zdaniem skarżącej czynność ta uniemożliwiła jej udział w konsultacjach społecznych w sytuacji, gdy złożony przez nią wniosek odpowiadał wszystkim wymogom formalnym oraz prawnym i powinien zostać zakwalifikowany do II etapu, tj. do etapu głosowania. W ocenie strony czynność ta nie ma charakteru decyzji czy postanowienia, podjęta została w sprawie indywidualnej i wywołuje skutki bezpośrednio w sferze uprawnień skarżącej, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, dlatego skarga na tę czynność jest dopuszczalna. Burmistrz w odpowiedzi na skargę wskazał, że skarga dotyczy czynności następczych w stosunku do czynności organu, tj. skierowania wniosku do głosowania przez mieszkańców Gminy. Przy czym skarżąca nie podważa legalności zarządzenia nr , które wydane zostało zgodnie z przewidzianą § 8 uchwały Nr XXI/149/2012 Rady Miejskiej w ach delegacją i jej zakresem, czyli nie podważa trybu i sposobu przeprowadzenia konsultacji ani zasad weryfikacji złożonych wniosków. Budżet obywatelski obejmuje część wydatków budżetowych które mają znaleźć się w budżecie gminy po stronie wydatków budżetowych w [...]. W ramach budżetu gminy mają zostać zaplanowane wydatki na realizację projektów które wybiorą mieszkańcy gminy. Natomiast wniosek skarżącej nie dotyczy realizacji nowego projektu który mógłby zostać zrealizowany z budżetu w [...]r. Zmierza do zwolnienia rodziców dzieci z opłat za przedszkola gminne, a więc powoduje zmniejszenie dochodów gminy, nie dotyczy zaplanowania wydatków budżetowych. Ponieważ wniosek nie dotyczył wydatkowania określonej kwoty z budżetu gminy w[...] r., nie spełniał warunków formalnych określonych zarządzeniem w sprawie przeprowadzenia konsultacji. Ponadto, wniosek zmierzał do zmiany obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w, bez czego nie mógłby zostać zrealizowany. Treść wniosku w ramach budżetu obywatelskiego nie może obejmować inicjatywy uchwałodawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny , zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Przedmiotem skargi nie jest uchwała Nr XXI/149/2012 Rady Miejskiej w ach w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy, ani zarządzenie nr Burmistrza w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących budżetu obywatelskiego na r., ale działania mające na celu wykonanie tych aktów. Rozważenia wymaga, czy działania takie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Właściwość sądów administracyjnych wyznacza art. 184 Konstytucji RP który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Zakres tej kontroli określa ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która nie poddaje kontroli sądów administracyjnych wszelkich przejawów działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej został określony w sposób pozytywny w tym znaczeniu, że zakres tej kontroli wyznacza po pierwsze to, że sąd administracyjny w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej, po drugie, że właściwość sądu obejmuje rozpoznawanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 i 4 p.p.s.a.), po trzecie, wskazanie spraw w których właściwość sądu administracyjnego jest wyraźnie wyłączona (art. 5 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy czynność powołanego przez Burmistrza zespołu pomocniczego polegająca na odrzuceniu jako nie spełniającego warunków formalnych wniosku o poddanie określonej propozycji pod głosowanie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. W przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. są kierowane przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt lub czynność podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi więc o takie akty lub czynności które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przyjmując przedstawione wyżej rozumienie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należało dojść do wniosku, że sprawa dotycząca odrzucenia wniosku zgłoszonego w ramach budżetu obywatelskiego, nie należy do spraw o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie dotyczące oceny wniosków zgłoszonych przez mieszkańców gminy w trakcie konsultacji z mieszkańcami gminy, nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, ale określonych działań organów gminy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy. Z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że konsultacje mają charakter opiniodawczy, w wyniku ich przeprowadzenia uzewnętrznia się opinia mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości innego organu. Zgodnie z § 14 uchwały nr XXI/149/2012 Rady Miejskiej w ach, wynik konsultacji nie jest wiążący dla organów gminy. Nie można przyjąć, że uprawnienie mieszkańców do brania udziału w konsultacjach z mieszkańcami gminy oznacza obowiązek organu poddania pod głosowanie ogółu mieszkańców każdego zgłoszonego wniosku. Zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym tryb i zasady przeprowadzania konsultacji określa uchwała rady gminy. Rada Gminy e określiła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy w uchwale Nr XXI/149/2012. Uchwała ta nie gwarantuje, że każdy zgłoszony wniosek zostanie poddany pod głosowanie. Z przytoczonych powyżej względów Sąd doszedł do wniosku, że działania powołanego przez Burmistrza zespołu związane z oceną złożonych wniosków w ramach konsultacji z mieszkańcami nie dotyczą uprawnienia skarżącej wynikającego z przepisów prawa i nie maja charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia, a wobec tego skarga do sądu administracyjnego na takie działania na podstawie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie przysługuje. Sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny, czy działania te były zgodne z prawem. Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy także do spraw określonych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu wydano na podstawie art. 232 1 pkt 1 tej ustawy.